Дмитриев Ю.А.

Сайт доктора юридических наук, профессора Дмитриева Ю.А.

К вопросу о путях укрепления

Ю. ДМИТРИЕВ
доктор юридических наук, профессор,

С. ПЕТРОВ
доктор юридических наук,

Р. ИДРИСОВ
кандидат юридических наук

     Уже почти четыре года как в исполнительную власть вошла система принудительного исполнения судебных решений. Принятые федеральные законы "Об исполнительном производстве"[1] и "О судебных приставах" [2] положили начало радикальным переменам в области принудительного исполнения, что само по себе явилось мощным импульсом для повышения авторитета судебной власти и ее значимости во всей системе государственной власти. На их основе создана самостоятельная служба принудительного исполнения исполнительных документов. Данный шаг стал началом еще одного этапа законодательного обеспечения равенства всех форм собственности. Одновременно была значительно повышена ответственность хозяйствующих субъектов и физических лиц за невыполнение судебных решений и актов других органов. В связи с этим судебная власть воистину должна почувствовать себя реальной силой в сфере рыночных отношений, приобретя для этого доселе фактически не существовавшие самостоятельные рычаги властного воздействия в отношении всего круга хозяйствующих субъектов.
     В этой связи надо бы заметить, что институт судебных приставов является традиционным для России и существовал в досоветские времена. В древние времена в их качестве выступали отроки, мечники и детские Русской Правды, приставы и подвойские судных грамот и княжеского Судебника. Затем по мере развития примерно к XVIII веку эта функция перешла к общей полиции, из которой все же выделился особый круг лиц - судебные приставы, которые характеризовались исследователями тех времен в качестве судебной полиции. [3]
     Однако, несмотря не свой особый статус, определенный федеральными законами "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах", служба судебных приставов все еще крайне слаба, а меры, принимаемые по ее укреплению, далеки от того, чтобы решить проблему радикально. [4] Так, по данным Федерального арбитражного суда Московского округа, обобщившего результаты рассмотрения жалоб на действия судебных приставов в судах Московского региона в 1998 и 1999 годах, в 1998 году из 639 поступивших в арбитражный суд г.Москвы жалоб на действия судебных приставов-исполнителей 181 (или 36,8 %) были признаны обоснованными. В 1999 году положение еще более ухудшилось. Количество поступивших жалоб на действия судебных приставов-исполнителей почти удвоилось и достигло 1212. В еще большей степени возросло число тех, что были признаны обоснованными. Это 391 жалоба (или 45,5 %) от общего числа. Как видим, оснований для оптимизма в этих данных не просматривается. Практика прямо свидетельствует о том, что кадровый состав судебных приставов-исполнителей крайне слаб. Предусмотренный для них режим государственной службы далек от того, чтобы обеспечить подбор, подготовку, да и вообще должный уровень квалификации этой категории представителей власти.
     Ну, а пока этого нет, появление нового института весьма мало изменило положение дел в области исполнения судебных решений. Скорее можно говорить о том, что недомолвки названных федеральных законов и боязнь дать настоящую власть и действенную организацию службе судебных приставов лишь подрывает веру граждан в возможности власти действенно защищать и реализовывать их права. Мало того, с точки зрения перспектив правового обеспечения нарождающегося российского рынка мы имеем ситуацию, когда многие коммерческие структуры и частные лица предпочитают обращаться за решением своих долговых проблем в криминальные или полукриминальные структуры. В результате одна из силовых функций государства, по сути, приватизируется криминалитетом и уходит в так называемые теневые структуры подпольного криминального бизнеса.
     Кто в этом виноват, кроме самого государства? В каждом случае, когда его органы не могут решить свои же собственные задачи, претензии только к ним. И именно они становятся виновниками того, что криминальная "приватизация" властных функций становится просто неизбежной. Речь ведь идет об огромных финансовых и материальных ресурсах, которые, не получив движения в легальных каналах, в силу неповоротливости власти, уходят в "тень" и подрывают еще только нарождающиеся основы цивилизованного рынка в России.
     Увы, нельзя не отметить, что современное исполнительное производство с точки зрения режима его организации и исполнения не выдерживает никакой критики. Это касается как организации самой системы службы судебных приставов, ее кадрового потенциала, так и решения вопросов исполнительного производства, к которым привлекаются другие структуры исполнительной власти.
     Начнем с того, что сама природа принудительного исполнения предполагает принадлежность соответствующей структуры к числу силовых ведомств. Чего, в самом деле, стоит государственное принуждение, если оно в должной мере не подкреплено силовыми возможностями? А ведь современный судебный пристав-исполнитель даже не вооружен.
     Исполнительное производство - достаточно сложный, и подчеркнем, преимущественно административный процесс. Квалификационные требования к лицам, занимающим должности приставов-исполнителей, должны быть поэтому весьма высоки. Тем не менее до сих пор отсутствует соответствующая система отбора, первоначальной и последующей профессиональной подготовки приставов-исполнителей. Нет ведь даже специального положения о службе в этой системе. Федеральный закон "О судебных приставах" адресовал эти вопросы к общим нормам института государственной службы. Но ведь речь-то идет об особой государственной службе - службе, основанной на государственном принуждении. Любая из структур, осуществляющая подобные функции, имеет развитые и конкретизированные применительно к ее специфике институты служебного права, подкрепленные материальными ресурсами, организационными и силовыми возможностями, особыми дисциплинарными уставами, наконец, мощнейшими кадровыми аппаратами, занимающими в них приоритетное место. Ну, а что же судебные приставы? Они почему-то оказались в ряду обычных, гражданских государственных служащих. Достаточно ли этого для их успешной служебной деятельности? Наверняка нет.
     Для иллюстрации сказанного возьмем, к примеру, нормы статьи 3 Федерального закона "О судебных приставах", определяющие специфику предъявляемых к ним требований. В части 1 данной статьи, например, сказано, что судебным приставом может быть гражданин Российской Федерации, достигший двадцатилетнего возраста, имеющий среднее (полное) общее или среднее профессиональное образование (для старшего судебного пристава - высшее юридическое образование), способный по своим деловым и личным качествам, а также по состоянию здоровья, исполнять возложенные на него обязанности. Можно констатировать, что с точки зрения государственной службы служба в системе судебных приставов является особой. Как, скажем, следует определять деловые и личные качества судебного пристава? В общих нормах государственной службы нет ведь ни системы требований, которые должны предъявляться к приставам, ни конкретных механизмов их формирования во время службы. Все это должно решаться специальными требованиями и административными процедурами, относящимися к самой службе судебных приставов.
     В отличие от многих других государственных служащих, судебные приставы связаны присягой, что изначально предопределяет необходимость существования специального дисциплинарного устава данной государственной службы. Общие нормы института государственной службы об этом также умалчивают.
     Далее. Часть 3 рассматриваемой статьи запрещает назначение на должности судебных приставов лиц, имеющих судимость. Да и вообще исполнение функции судебного пристава должно быть связано с действием структур внутренней безопасности самой службы судебных приставов. В действительности нет ни ее, ни соответствующих норм, определяющих возможность осуществления такой деятельности.
      Не случайно ведь, по мнению министра юстиции России Ю.Чайки, в сложнейших условиях российской жизни эффективно осуществлять исполнительное производство без права дознания и оперативно-розыскной деятельности просто нереально. Однако, если наделить службу судебных приставов этими и сопутствующими им правами, то в системе исполнительной власти появится еще одна силовая структура. От этого, в общем-то, и не уйти, поскольку больше нельзя пытаться уходить от наболевших проблем исполнительного производства. Однако и множить такие структуры без конца тоже неразумно: их и так более чем достаточно. При этом надо отчетливо осознавать, что если пытаться решать проблемы организации исполнительного производства напрямую, то соответствующие законодательные новеллы в Государственной Думе, быстрой и достаточной поддержки, вероятно, не найдут. Поэтому возьмем на себя смелость предложить другой путь. Суть дела в следующем.
     Сегодня в Министерство юстиции входят, по существу, две системы исполнительного производства. Одна, уголовно-исполнительная, которая реализует функции исполнения судебных решений в сфере уголовного судопроизводства, другая - собственно система исполнительного производства. Первая, безусловно, структура силовая и обладает всем набором функций и прав, которыми, по мнению специалистов, должна обладать вторая, которая, в свою очередь, их не имеет. Так вот, нельзя ли поставить вопрос об их частичном слиянии, использовав силовые и кадровые возможности уголовно-исполнительной системы в целях исполнительного производства.
     При этом следует сразу же оговориться о принципиальных моментах такого решения. У нас, конечно же, и в мыслях нет в какой-либо мере отождествлять уголовно-исполнительный процесс и исполнительное производство: и то и другое имеют собственное содержание и самостоятельное законодательное регулирование. Проблема заключается в объединении отдельных элементов их организации, что далеко не одно и то же; в конце концов, суды общей юрисдикции рассматривают и уголовные, и гражданские дела. Почему же в таком случае реализация принятых по ним (делам) решений не может осуществляться общими структурам, тем более что обе эти структуры входят в состав одного ведомства? Ведь и уголовно-исполнительное производство, и принудительное исполнение во многих отношениях сходны уже тем, что осуществляются в форме административного процесса. В условиях разделения властей этот факт становится все более очевидным. Что касается принудительного исполнения, то с этим мало кто спорит, хотя в целом данный вопрос, конечно же, требует дополнительного изучения. В отношении же исполнения уголовных наказаний соответствующие идеи высказывались даже в условиях советского социализма. [5] Сегодня же для соответствующих выводов оснований куда больше.
     По своей направленности на реализацию судебных решений уголовно-исполнительное производство и, собственно, исполнительное производство по меньшей мере родственны. Сегодняшняя уголовно-исполнительная система - это уже далеко не сталинский ГУЛАГ, поэтому опасаться правового беспредела вряд ли следует. А по своим полномочиям система эта весьма близка к органам внутренних дел, из которых она выделилась и которые законодательно связаны ныне с исполнительным производством. Поэтому смена силовой поддержки МВД на аналогичную поддержку ГУИН вряд ли принципиальна. А коль скоро осуществляться все это будет в одном министерстве и тем более в Минюсте, то вопрос ведомственной разобщенности и одновременно процессуального размежевания рассматриваемых структур может быть достаточно эффективно решен. Возможность такого решения просматривается, например, при анализе Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы". [6] Статьи 13, 14 и ряд других Закона дают все основания для того, чтобы сделать вывод о том, что уголовно-исполнительная система обладает всем набором стандартных прав и полномочий, свойственных любой "силовой" правоохранительной структуре. Это, в частности, возможности, касающиеся осуществления оперативно-розыскной деятельности, возможность предъявлять к любым лицам требования соблюдения законодательства, применять предусмотренные законодательством меры силового принудительного воздействия, права, связанные с привлечением правонарушителей к административной ответственности и производством уголовно-процессуальных действий и др. Речь идет лишь о том, чтобы разрешить и нормативно урегулировать их использование в отношении функций исполнительного производства.
     Надо при этом помнить и то, что законодательство об исполнительном производстве, на основе которого оно обрело свой новый облик, было принято до того, как уголовно-исполнительная система вошла в Минюст. Поэтому и организационные решения, связанные с силовой поддержкой исполнительного производства, были приняты без учета этого факта с акцентом на органы внутренних дел, в состав которых в то время входила и уголовно-исполнительная система. Иного решения тогда и быть не могло.
     Теперь ситуация другая. При этом, сразу же подчеркнем, нового силового ведомства организовывать не придется. Взаимодействие же судебных приставов-исполнителей с силовыми подразделениями ГУИНа может осуществляться по известной в других силовых структурах схеме взаимодействия следователя и оперативного работника. В данном случае приставы в пределах своих процессуальных полномочий и процессуальной самостоятельности получат возможность давать обязательные к исполнению поручения органам дознания и оперативно-розыскной деятельности ГУИНа. Последние, в рамках хорошо отрегулированного взаимодействия оперативных аппаратов различных ведомств, способны привлечь к обеспечению исполнительного производства любые другие силовые структуры. Аналогичным образом могут использоваться и существующие в уголовно-исполнительной системе специальные подразделения силовой поддержки.
     Следующее, что можно использовать из потенциала уголовно-исполнительной системы - это существующие в ней структуры внутренней безопасности, с помощью которых можно будет обеспечивать эффективную борьбу с, увы, имеющимися криминальными проявлениями среди судебных приставов-исполнителей. При этом надо помнить, что структуры эти находятся на особом положении и пользуются специальной поддержкой других федеральных органов исполнительной власти. [7]
     В рамках развиваемого здесь подхода есть возможность радикальным образом изменить кадровую ситуацию в системе судебных приставов. Для этого можно было бы сегодняшний фактически общий режим государственной службы заменить для них на особый режим, действующий в отношении лиц начальствующего состава ГУИНа и МВД. При этом вместо классных чинов работников юстиции судебным приставам следовало бы присваивать в установленном и детально отработанном порядке специальные звания работников юстиции, подобные тем, что имеют следователи органов внутренних дел.
     В таком случае обеспечение государственной службы в системе исполнительного производства могли бы взять на себя кадровые подразделения ГУИНа, которым обязаны оказывать всемерное содействие органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. В рамках института лиц начальствующего состава уже решены вопросы отбора кадров, через его посредство осуществляется также решение вопросов внутренней безопасности, включая антикоррупционные мероприятия в соответствующих подразделениях. Следовало бы подумать и о том, чтобы в возможно большей мере распространить социальную защищенность лиц начальствующего состава на судебных приставов. Это, например, могло бы касаться медицинского и санаторно-курортного обеспечения, системы денежного содержания, пенсионного обеспечения, мер социальной защиты членов семей судебных приставов. Соответственно вопросы профессиональной подготовки приставов могли бы решаться с участием учебных подразделений ГУИНа, которые издавна обладают значительным потенциалом научно-педагогических работников юридических и экономических специальностей. В этой связи заметим, что в свое время в подготовке первого состава сотрудников налоговой полиции такие учебные подразделения участие принимали, и ни у кого это возражений не вызвало.
     Понятно, что это лишь одно из мнений. Однако, формулируя его, мы исходили не только из задач организационной целесообразности. Главное это попытка найти адекватную ситуации форму быстрейшего налаживания дел в системе исполнительного производства. Да, эта форма прямо противоположна первоначальной ориентации на обособление исполнительного производства. Однако следовать этому и далее равносильно тому, чтобы завести безусловно благое дело в непреодолимый тупик. Поскольку исполнительное производство находится теперь в исполнительной власти, необходимо исходить из ее собственных закономерностей, где возможности разумной интеграции управленческих структур занимают одно из приоритетных мест.
     Хотелось бы также обратить внимание на то, что средства, получаемые государством в результате исполнительных действий, в случае частичной интеграции двух рассматриваемых и, по сути, родственных исполнительных производств могли бы использоваться на пользу обеим. Для переживающей ныне значительные трудности материального и финансового характера уголовно-исполнительной системы это крайне актуально. Вообще, правомерное использование результатов деятельности силовых ведомств в целях их собственного развития представляется крайне актуальным в силу ограниченных бюджетных возможностей. При этом, думается, было бы не лишним задуматься о том, чтобы имеющийся здесь потенциал распределялся между ними более или менее равномерно.
      Резюмируя, подчеркнем, что сама по себе служба судебных приставов, как показывает опыт последних лет, достаточно быстро стоящие перед ней проблемы не решит. Для этого у нее нет ни опыта, ни средств, ни организационного потенциала. Поэтому любые разумные варианты, пусть и временного, сращивания этой службы с другими силовыми ведомствами, на наш взгляд, оправданны и были бы только на пользу делу.



[1] - СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591

[2] - СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590

[3] - См.: Настольная книга судебного пристава-исполнителя. М., 2000. С. 1. См. также: Васьковский Е. В. Курс гражданского процесса. М., 1913. Т. 1.

[4] - См., например, В. Куликов. В должники зачислили Минюст//Российская газета. 6 апреля 2001 г.

[5] - См., в частности, Петров С. М. Государственное управление уголовно-исполнительной системой и пути ее реформирования. Домодедово, 1995.

[6] - "Ведомости СНД и ВС РФ". 1993. № 33. Ст. 1316

[7] - См.: ст.12.1. Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы".