Дмитриев Ю.А.

Сайт доктора юридических наук, профессора Дмитриева Ю.А.

Замечания на проект "О гражданстве РФ"

Ю. ДМИТРИЕВ 
доктор юридических наук, 
профессор

ЗАМЕЧАНИЯ НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА 
"О ГРАЖДАНСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

     Десять лет, истекшие со дня вступления в силу Закона РСФСР "О гражданстве РСФСР", не прошли бесследно и для самой страны, и для названного Закона. Конечно, вряд ли авторы действующего Закона могли предполагать, что через несколько дней после его вступления в силу перестанет существовать Советский Союз и Россия вновь станет полностью суверенным государством, а Закон о её гражданстве окажется судьбоносным для миллионов граждан бывшего СССР. 
     Вместе с тем "раздел" населения бывшего СССР за это время в основном произошёл и многие положения Закона 1991 г. утратили свою актуальность. Нельзя не согласиться с руководителем авторского коллектива проекта Закона членом-корреспондентом РАН О.Е. Кутафиным в том, что Россия, как и любое другое цивилизованное государство, должна перестать быть проходным двором для случайных лиц, приобретающими гражданство нашей страны с весьма сомнительными целями. При этом следует заметить, что из всех государств - членов бывшего СССР, Российская Федерация находится едва ли не в самом привилегированном экономическом и социальном положении. Поэтому стремление наших бывших соотечественников приобрести её гражданство представляется вполне понятным. Логично и предположение, сделанное авторами проекта, что защита от этого стремления со стороны России должна быть усилена. 
     Оценивая в целом рассматриваемый проект как весьма прогрессивный и законодательно выдержанный, нельзя не отметить , на наш взгляд, ряд существенных его недостатков. 
     Прежде всего удивляет отсутствие в нём такого основания приобретения гражданства России как признание. Разумеется, прежняя его конструкция, позволявшая лицу в течение года выбирать один из нескольких вариантов гражданства и заявить о своём нежелании быть гражданином России, утратила своё значение. Но означает ли это, что граждане России навсегда решили для себя этот вопрос? Где гарантия того, что интеграционные процессы с той же Беларуссией или иной республикой бывшего СССР не приведут нас к необходимости очередного выбора? Ведь не случайно же авторы проекта лишили республики в составе Российской Федерации права на собственное гражданство (хотя это тоже далеко не бесспорное решение, судя по тому, что реакция на него со стороны лидеров отдельных субъектов Федерации весьма неоднозначна). 
     Подписание Российско-Белорусского соглашения уже поставило всех россиян в положение непрошеного союзного гражданства. Может ли человек от него отказаться? Думается, что да, как и от любого другого. И лишать его этого права неконституционно. 
     Одним из достоинств проекта стало стремление его авторов пояснить основные понятия (ст. 3). Однако нельзя согласиться с тем, как в проекте определён термин "двойное (множественное) гражданство". По смыслу толкования авторы не делают различия между наличием юридического и фактического многогражданства. При этом разница здесь весьма существенная. 
     Для первого необходимо персональное разрешение Президента России при соблюдении целого ряда условий. Второе - дело сугубо добровольных отношений лица с иным государством. И последствия различны. Если Глава Российского государства дал разрешение на второе гражданство, то с этим нельзя не считаться, как вытекает из смысла части 1 ст. 6 проекта. 
     Не вполне понятно, как иностранцы, вступающие в гражданство России, должны подтверждать законный источник средств существования и сколько должно быть у них этих средств (п. "в" ст. 13). 
     Думается, что это требование противоречит смыслу ст. 34 Конституции России, предоставляющей каждому (в том числе и не гражданину страны) использовать свои способности для предпринимательской и иной не запрещённой законом экономической деятельности. 
     Это право, но не обязанность лица! 
     Также спорным представляется положение п. "в" ст. 20, дающее право отказать в прекращении гражданства России, если лицо не имеет иного гражданства или гарантий его приобретения. Понятно стремление авторов проекта соблюсти Конвенцию ООН 1981 г. 
     "О сокращении безгражданства". Эта норма противоречит ст. 2 Конституции Российской Федерации, устанавливающей приоритет прав и свобод человека, ведь на нём и основано конституционное право на российское и любое другое гражданство (ст. 62). 
     К тому же нельзя исключить, что в каком-либо законе о гражданстве иностранного государства обязательным условием приобретения гражданства не окажется предварительный выход из иного гражданства или подданства. 
     И в заключение ещё несколько слов об отказе от гражданства республик в составе Российской Федерации. В пояснительной записке (абз. 4) перечисляются статьи Конституции России, которым якобы противоречит эта норма действующего Закона. Возможно, это и так, но тогда как быть с указанием особого статуса республик в ст. 5 Конституции РФ и с наличием только у них собственных конституций? Разве это не нарушение равноправного статуса субъектов Российской Федерации? Что же касается решения вопросов гражданства исключительно федеральной властью (п. "в" ст. 71), то это решение может быть любым - как разрешительным, так и запретительным. Сегодня оно действует в пользу республик. Более того, на их территориях к новым паспортам гражданина России выдаются вкладыши, заполненные не на русском, а на государственном языке республики и с ее государственной символикой. 
     Хотелось бы напомнить, что в прошлом республики в составе РСФСР имели статус автономных образований, но до 1938 г. имели право не только законодательно устанавливать гражданство, но и самостоятельно принимать людей в собственное гражданство. [1} Однако в случае возникновения противоречий между республиканским и российским законами все прежние конституции России предусматривали приоритет последнего. То же в части совместной компетенции России и её субъектов предусматривает и действующая Конституция. Разве этого недостаточно? 
     Неплохо было бы напомнить, что и сама Россия ещё 10 лет назад находилась примерно в таком же положении. Она входила в состав Союза на правах субъекта Федерации, обладая конституционно установленным республиканским гражданством и самопровозглашённым суверенитетом в составе Союза. Думается, что депутаты Верховного Совета РСФСР, принимая действующий ныне Закон о гражданстве РСФСР, вряд ли подозревали о грозящей Беловежской катастрофе. Но ни один союзный орган власти не помышлял о лишении России перечисленных элементов её правового статуса. Давно замечено: относись к людям так, как ты хотел бы, чтобы относились к тебе. Демонстрацией короткой памяти действующего депутатского корпуса России было лишение бывшего Президента СССР неприкосновенности и социальных льгот. Видимо, в благодарность за его умеренность в отношении стремления России к свободе и независимости. 
     В этой связи было бы целесообразно использовать зарубежный опыт организации взаимоотношений Федерации и её субъектов так, как предлагает Р.Г. Абдулатипов, имеющий немалый практический опыт в области не только исследования, но и реализации федеративных отношений: "Мы никогда не догоним региональное законодательство, чтобы в каждом пункте привести его в соответствие с федеральным. В Соединённых Штатах, допустим, давным-давно есть штаты, которые провозгласили, что они суверенные, самостоятельные. В конституции Баварии также написано, что она - независимое суверенное государство. И на это никто внимания не обращает, потому что следят только за тем, чтобы правоприменительная практика повсеместно строилась с учётом верховенства Конституции и федеральных законов. А кто поступает иначе, тех привлекают к суду. Важно не то, что написано, а что действует". [2] 
     На наш взгляд, это более разумный и демократический подход, направленный на взаимное уважение интересов. Думается, что учёт высказанных замечаний в ходе второго чтения проекта Закона о гражданстве в Государственной Думе позволит существенно улучшить текст Закона и устранить неизбежные конфликты при реализации его норм.



[1] - См.: Центральный Государственный архив Татарстана. Респ. фонд 732, оп. 1, д. 2, л. 295.

[2] - См.: Госзаказ на образцового гражданина//Российская газета.2001, от 23 мая. С. 5.