Дмитриев Ю.А.

Сайт доктора юридических наук, профессора Дмитриева Ю.А.

Конституционно-правовая ответственность в РФ

М. АВДЕЕНКОВА, 
аспирантка МГСА, 
Ю. ДМИТРИЕВ, 
доктор юридических наук, 
профессор

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В РОССИИ 

     Понятие конституционно-правовой ответственности. 
     Среди ученых-государствоведов нет единства не только в определении самого понятия конституционно-правовой ответственности, но и в самом названии данного вида ответственности. Н.М. Колосова употребляет термин «конституционная ответственность», [1] М.В. Баглай использует как термин «конституционная ответственность», так и термин «конституционно-правовая ответственность». [2] А.А. Безуглов и С.А. Солдатов полагают, что более верным является название «конституционно-правовая ответственность», поскольку «конституционная ответственность – это ответственность, которая предусмотрена нормами Конституции и может наступить при нарушении конституционных обязанностей. Что же касается конституционно-правовой ответственности, то она предусмотрена нормами конституционного права и может быть применена за нарушение обязанностей, закрепленных нормами конституционного права. А так как конституционное право в настоящее время включает в себя нормы права, не только закрепленные в Конституции РФ, но и …содержащиеся во многих других источниках конституционного права, то, естественно, понятие конституционно-правовой ответственности значительно шире понятия конституционной ответственности». [3] 
     Н.А. Боброва и Т.Д. Зражевская также различают конституционную и конституционно-правовую ответственность, однако вкладывают в эти понятия несколько иной смысл. По их словам, «государственно-правовую ответственность как “особый вид ответственности за нарушение конституции” многие ученые именуют также конституционно-правовой ответственностью. В известном смысле понятия государственно-правовой и конституционной ответственности могут употребляться как тождественные, через скобки: государственно-правовая (конституционная) ответственность. Действительно, ответственность за нарушение конституционных норм, в широком смысле охватывая все виды юридической ответственности (в широком смысле все виды юридической ответственности направлены на охрану Конституции), в узком же, собственном смысле слова, имеет свой отраслевой канал реализации – государственно-правовые меры ответственности. 
     И все же между понятиями государственно-правовой и конституционной ответственности нельзя поставить абсолютный знак равенства. Это в большом объеме пересекающиеся, но все же не совпадающие полностью понятия. С одной стороны, государственно-правовая ответственность поглощает конституционную, поскольку конституционные нормы – часть государственно-правовых норм. С другой стороны, объем понятия конституционной ответственности по своим социально-политическим “емкостям” не может быть исчерпан юридическим понятием государственно-правовых мер ответственности. Если государственно-правовая ответственность, – прежде всего, проблема конституционной деликтологии, восстановления конституционного статус-кво, повышения эффективности социального государственно-правового статуса и, наконец, оснований лишения этого статуса, то социально-правовое содержание конституционной ответственности значительно глубже». [4] 
     По мнению Н.А. Бобровой и Т.Д. Зражевской, государственно-правовая ответственность – это один из видов юридической ответственности, в то время как конституционная ответственность является особым видом ответственности, объединяющим в себе политическую, моральную и юридическую ответственность. «Думается, что социальная ответственность, приобретая юридическую значимость на конституционном уровне, приобретает вместе с тем и юридическое содержание настолько же, насколько конституция синтезирует в себе все социальные виды ответственности, – указывают они. – …Именно конституционная ответственность как особая категория социальной ответственности позволяет понять диалектику перехода ответственности как высшей необходимости в ответственность как внутреннюю потребность. Эта диалектика, требуя разграничения социальной и “собственно” юридической ответственности на уровне конкретного права, на уровне отраслей, не допускает вместе с тем их противопоставления на конституционном уровне. Здесь нет непроходимой грани между политически ответственным состоянием конституционных отношений, выражающихся в системе организационно-правовых мер подотчетности, подконтрольности, подответственности, и ретроспективными мерами за эффективность состояния ответственности. На конституционном уровне сам термин “правонарушение” является слишком узким, неточным. Ведь вся государственно-правовая сфера есть сфера политических отношений, возникающих в связи с осуществлением государственной власти, а также (в силу обратного влияния права на политику) в связи с реализацией конституционно закрепленных принципов организации и деятельности государства; говорить о правонарушениях здесь просто бессмысленно. 
     Конституционные нормы находятся на стыке трех видов социальных норм: политических, моральных и юридических. Конституционная ответственность как категория социальной ответственности объединяет в себе политическую, моральную и юридическую ответственность. Именно на конституционном уровне воплощается единство этих видов ответственности, и разрешаются проблемы устранения противоречий между ними, обнаруживающихся в отдельных случаях реализации конкретных видов юридической ответственности». [5] 
     С этой позицией трудно согласиться. Несмотря на то, что юридические нормы являются разновидностью социальных норм, они имеют существенные различия по сравнению с политическими и моральными нормами. Это же относится и к конституционным нормам как разновидности юридических норм. Конституционная ответственность, несомненно, тесно связана с политической, однако их нельзя объединять в единое целое. Между этими видами ответственности имеются существенные различия, которые будут рассмотрены ниже. Не совпадают также моральная и юридическая ответственность. Юридическая ответственность имеет четкое, законодательно установленное основание наступления, санкции и другие признаки, не характерные для моральной ответственности. Нормы морали зачастую не отражены в правовых нормах и потому не защищены силой государства. 
     Возражая против позиции Н.А. Бобровой и Т.Д. Зражевской, О.Е. Кутафин выступает и противником противопоставления норм Основного Закона нормам отрасли конституционного права, поскольку конституционные нормы являются частью норм отрасли. [6] Этот аргумент также заслуживает внимания. 
     При этом большинство авторов полагают, что термины «государственно-правовая ответственность», «конституционно-правовая ответственность» и «конституционная ответственность» являются тождественными. [7] В настоящей работе все эти термины также употребляются как тождественные. 
     Дискуссионным в науке конституционного права является вопрос о сущности и понятии конституционной ответственности. Это связано и с тем, что понятие конституционно-правовой ответственности должно опираться на общетеоретическое понятие юридической ответственности, которое также вызывает большие споры среди ученых. 
     Прежде всего, выделяются две основные концепции конституционно-правовой ответственности. Сторонники первой понимают под ответственностью обязанность претерпевания различных правоограничений, выступающих послед-ствием правонарушения. [8] Авторы второго подхода к конституционной ответственности представляли ее в виде принудительной реализации санкции правовой нормы как послед-ствия совершенного конституци-онного правонарушения. [9] 
     А.А. Кондрашев определяет конституционную ответственность как правовую связь (состо-яние), которая возникает вследствие несоблюдения правовой нормы участниками нарушенного правоотношения, воплощается в установлении нормативного, обращенного к правонарушителю требования подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию) и реали-зуется, как правило, в примене-нии государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений к правонарушителю (лишение права, возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению неисполненной обязанности) либо в восстановлении нарушенных прав или правопорядка нарушителем под прямой угрозой ис-пользования государственного принуждения. [10] 
     По его мнению, понятие консти-туционной ответственности долж-но включать следующие призна-ки: 
     – государственное и (или) об-щественное осуждение в виде заложенного в норме требования применения или непосредственно-го использования принудительных мер преимущественно организа-ционного, реже лич-ного характера; 
     – совершенное противоправ-ное деяние, то есть конституци-онное правонарушение, с важней-шими его условиями (элемента-ми): объективной противоправно-стью и виной; 
     – установившаяся между пра-вонарушителем и государством правовая связь в момент соверше-ния противоправного деяния, ха-рактеризующаяся возникновением специального охранительного от-ношения. 
     Кроме того, к числу факульта-тивных признаков конституционно-правовой ответственности А.А. Кондрашев относит и особую процедуру ус-тановления и возложения ответ-ственности управомоченным на то государственным органом (органа-ми). 
     Все признаки конституционно-правовой ответственности, выделенные А.А. Кондрашевым, присущи, по нашему мнению, любому виду юридической ответственности, а потому не могут быть охарактеризованы как специфические признаки именно рассматриваемого вида ответственности. Определение, предложенное им, верно по отношению к конституционной ответственности, однако в той же мере оно верно и по отношению к иным видам юридической ответственности. 
     Т.Д. Зражевская видит сущность конституционной ответственности в установлении системы реальных гарантий против концентрации власти в одной из ее ветвей либо в руках одного высшего должностного лица путем установления мер наказания. Исходя из этого, под конституционной ответственностью Т.Д. Зражевская понимает самостоятельный вид юридической ответственности, выражающийся в установлении приоритетности защиты важнейших отношений, а также возможности наступления неблагоприятных последствий для субъектов конституционного права, нарушивших (или стремящихся нарушить) нормы конституционного законодательства. [11] 
     Т.Д. Зражевская полагает, что в настоящее время в стране происходит только становление института конституционной ответственности как меры государственного принуждения. По ее мнению, его возникновение возможно лишь при условии конституционного закрепления принципа разделения государственной власти на ветви (законодательную, исполнительную и судебную) и уровни (органов государственной власти РФ и ее субъектов), а также признания права местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения. [12] Не отрицая значения указанных процессов для развития конституционного права вообще и конституционно-правовой ответственности в частности, авторы отмечают, что этот институт в отечественном конституционном праве появился значительно раньше, чем закрепление принципа разделения властей и независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти. Об этом свидетельствует и целый ряд работ советских ученых (в том числе и самой Т.Д. Зражевской), посвященных конституционно-правовой ответственности. [13] В то же время нельзя не признать, что в последние годы интерес ученых к проблемам конституционно-правовой ответственности резко возрос. Тем не менее конституционная ответственность только сейчас получает свое закрепление в законодательстве, до сих пор не разработано и большинство теоретических проблем концепции конституционно-правовой ответственности. 
     Н.М. Колосова выделяет несколько направлений концепции конституционной ответственности. Первое – ответственность власти перед обществом за реализацию тех полномочий, которые народ как единственный носитель власти передал конкретным государственным институтам и отдельным лицам. Второе – ответственность государства за обеспечение прав и свобод человека и гражданина. И, наконец, третье – конституционная ответственность отдельной личности, а равно группы лиц за невыполнение своих обязанностей или за злоупотребление своими правами, закрепленными в Конституции РФ. [14] Под конституционной ответственностью Н.М. Колосова понимает необходимость наступления неблагоприятных последствий за невыполнение (ненадлежащее исполнение) субъектами права своих конституционных обязанностей и за злоупотребление своими конституционными правами. [15] 
     Цель конституционной ответственности Н.А. Колосова видит в защите Конституции. [16] Этот тезис является абсолютно верным, но в то же время с ним трудно согласиться, и прежде всего потому, что абсолютно все виды юридической ответственности направлены на защиту Конституции. Таким образом, целью конституционно-правовой ответственности является защита Конституции, но это только одна из целей данного вида ответственности. 
     Однако далеко не со всеми изложенными положениями авторы согласны. Если проанализировать позицию Н.М. Колосовой, то можно увидеть, что буквально все виды юридической ответственности предусматривают наступление неблагоприятных последствий за неисполнение (ненадлежащее исполнение) конституционных обязанностей и злоупотребление конституционными правами либо нарушение конституционных прав иных лиц. Так, например, за неуплату налогов (неисполнение обязанности, установленной ст. 57 Конституции РФ) предусмотрена административная и налоговая ответственность, за уклонение от военной службы (нарушение ст. 59 Конституции РФ) – уголовная ответственность. 
     Определение, предложенное Т.Д. Зражевской, достаточно неопределенно и может быть с успехом применено к любому иному виду юридической ответственности. Кроме того, подавляющее большинство мер ответственности, установленных за нарушение норм конституционного законодательства, относится к административной, гражданской и уголовной ответственности. Что касается мнения Т.Д. Зражевской о том, что конституционно-правовая ответственность призвана установить систему реальных гарантий против концентрации власти в одной из ее ветвей либо в руках одного высшего должностного лица, то это только один из аспектов конституционной ответственности. К тому же такие гарантии установлены уголовным и иным законодательством. 
     По большому счету, всем (или почти всем) отраслям российского права присущ собственный вид юридической ответственности. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, «каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности. Наличие мер ответственности – это такой же признак отрасли, как “собственные” общественные отношения, “свои” нормы, данные отношения регулирующие». [17] Конституционно-правовая ответственность тесно связана с предметом конституционного права. 
     Конституционно-правовая ответственность, по нашему мнению, представляет собой ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. Это связано с предметом конституционного права, в рамках которого особое значение имеют отношения, возникающие в процессе реализации многонациональным народом России (населением субъектов Российской Федерации) государственной власти (в формах представительной и непосредственной демократии), а также создания и функционирования образуемых в этих целях выборных органов государственной власти. Применительно к правовому статусу личности, конституционное право непосредственно регулирует в основном осуществление политических прав граждан России (а этот вид прав личности наиболее тесно связан с осуществлением публичной власти); все остальные вопросы правового статуса личности регламентируются нормами иных отраслей права, конституционное право устанавливает только их основы. 
     В сущности, речь может идти о конституционной ответственности высших должностных лиц федеральных и региональных органов государственной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти этих уровней, а также отдельных должностных лиц. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов не является конституционно-правовой, это муниципальная ответственность, которая должна рассматриваться в рамках муниципального права. В то же время конституционные основы данного вида ответственности должны рассматриваться в рамках конституционно-правовой ответственности. Поэтому применительно к ответственности органов власти и должностных лиц федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и политических партий более правильно было бы говорить не о конституционно-правовой, а о публично-правовой ответственности. В данной статье авторы рассматривают эти термины как тождественные. 
     В соответствии с изложенным понятием конституционно-правовой ответственности в ее состав не входит ответственность за нарушение избирательных прав граждан (избирательная ответственность), подавляющим большинством авторов расцениваемая как составная часть конституционно-правовой ответственности. В большой мере это связано с тем, что авторы расценивают избирательный процесс как самостоятельную отрасль права. Поэтому избирательная ответственность является самостоятельным видом ответственности и должна рассматриваться в рамках избирательного процесса.
     Целью конституционно-правовой ответственности является охрана и обеспечение нормального порядка осуществления публичной власти, следование органов и должностных лиц, участвующих в осуществлении публичной власти, предписаниям норм Конституции РФ и конституционно-правового законодательства, предупреждение (превенция) посягательств на порядок осуществления публичной власти. 
     Конституционно-правовая ответственность, несомненно, обладает всеми признаками, присущими иным видам юридической ответственности. Она опирается на все перечисленные выше принципы юридической ответственности, является мерой государственного принуждения, выражающейся в установлении для правонарушителя определенных отрицательных последствий. Одновременно конституционно-правовая ответственность обладает рядом специфических признаков. В теории государства и права распространенным является мнение о том, что ответственность «прежде всего … подразделяется на виды в зависимости от того, к какой отрасли права она относится». [18] Конституционно-правовая ответственность призвана охранять именно общественные отношения, составляющие предмет конституционного права. При этом не всякое нарушение норм конституционного права влечет за собой конституционно-правовую ответственность. Могут применяться и иные виды ответственности: административная (например, штраф за определенные виды нарушений избирательных прав граждан – ст. 5.1 – ст. 5.25 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.) либо уголовная (например, ст. 278 УК РФ от 13 июня 1996 г. устанавливает ответственность за насильственный захват или насильственное удержание власти ). [19] 
     Из приведенного определения конституционно-правовой ответственности вытекает такая существенная ее особенность, как тесная связь с политической ответственностью. Разграничить эти виды социальной ответственности зачастую крайне сложно. Так, отставка правительства в различных случаях может быть мерой и конституционно-правовой, и политической ответственности либо сочетать в себе ту и другую. Отсутствие в законодательстве четких критериев привлечения органов и должностных лиц к конституционно-правовой ответственности еще более осложняет задачу разграничения этих видов ответственности. 
     В литературе высказано мнение, что одной из специфических черт конституционно-правовой ответственности является перенесение в ней центра тяжести с ретроспективного аспекта на позитивный. [20] «Есть отрасли, – полагают Н.А. Боброва и Т.Д. Зражевская, – которые в объективно-правовом плане имеют исключительно ретроспективную ответственность (позитивная ответственность в охранительных отраслях – сфера правосознания). И наоборот, есть отрасли преимущественно регулятивного содержания и опирающиеся преимущественно на позитивную юридическую ответственность. Полярными в этом смысле являются такие отрасли, как уголовное и государственное право». [21] В.В. Невинский полагает, что «сегодня требует дальнейшего развития идея конституционной ответственности как позитивной ответственности, предполагающей формирование у граждан, должностных лиц, выборных представителей, коллегиальных органов публичной власти чувства гражданского долга по соблюдению и защите Конституции России, по безусловному исполнению решений Конституционного Суда России как высшего судебного органа конституционного контроля». [22] 
     Представляется, что смешение и объединение понятий «обязанность» и «ответственность» нецелесообразно. Формирование «чувства гражданского долга», безусловно, необходимо, однако думается, что данная категория больше связана с понятием правосознания и правовой культуры, но никак не с юридической ответственностью. 
     Характерной чертой конституционно-правовой ответственности является также тот факт, что единой процедурной формы ее примене-ния не существует. [23] Почти каждой мере конституционно-правовой ответственности соответствует особый порядок ее назначения и исполнения, а в ряде случаев такой порядок вообще не урегулирован в законодательстве. Более того, существенная часть санкций конституционной ответственности и их применение недостаточно полно урегулированы в действующем законодательстве. Это относится, например, к порядку отрешения от должности Президента РФ в виде импичмента или к отставке Правительства РФ. При этом, в отличие от большинства иных видов юридической ответственности, не существует единого акта, в котором регулировался бы порядок привлечения к конституционно-правовой ответственности, либо акта, в котором устанавливался бы перечень конституционных деликтов. 
     Актами, устанавливающими конституционно-правовую ответственность, являются Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы. Иные нормативно-правовые акты не могут выступать источниками юридической и, в частности, конституционно-правовой ответственности. В настоящее время конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц государственной власти субъектов РФ, должностных лиц и представительных органов местного самоуправления закрепляется в конституциях (уставах) и законах субъектов РФ. Но регулирование публично-правовой ответственности актами субъектов или муниципальных образований, подзаконными актами недопустимо, поскольку, согласно с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничение прав граждан (а ответственность всегда влечет за собой ограничение прав граждан), возможно только в соответствии с Федеральным законом. Законы субъекта Федерации (в том числе конституция или устав субъекта РФ) могут устанавливать конституционно-правовую ответственность только в том случае, если такое право делегировано им Федеральным законом. Представляется наиболее целесообразным, что основания и общие положения, определяющие порядок привлечения к конституционно-правовой ответственности, должны быть урегулированы Федеральным законом, а нормативно-правовые акты субъектов РФ могут регламентировать только отдельные процедурные (процессуальные) моменты привлечения к ответственности, учитывающие особенности построения системы органов государственной власти конкретного субъекта. В то же время Конституция России, на наш взгляд, недостаточно полно регулирует вопросы конституционно-правовой ответственности. Требуют дальнейшего совершенствования вопросы ответственности отдельных должностных лиц (например, членов Правительства РФ), роли Конституционного Суда РФ в процессе реализации конституционной ответственности, закрепления на конституционном уровне ряда составов конституционных деликтов и т.д. 
     На наш взгляд, опирающийся на анализ зарубежного опыта в этой области, [24] для дальнейшего становления и развития института конституционно-правовой ответственности, необходимо принятие Федерального закона «О публично-правовой ответственности органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц», устанавливающего общие положения публично-правовой ответственности. Однако принятие по этому вопросу Федерального конституционного закона, как предлагает Н.М. Колосова, [25] к сожалению, невозможно, поскольку этого не предусматривает Конституция России. 
     Содержанием нормативно-правового акта, регулирующего данные вопросы, должны стать следующие положения: 
      всеобщий характер публично-правовой ответственности, распространение его на все без исключения органы публичной власти (государственной власти и местного самоуправления), введение публично-правовой ответственности политических партий; 
      четко определенное содержание понятия «иммунитет, индемнитет органа государственной власти, его члена, должностного лица», пределы этого иммунитета и механизм его лишения, установление публично-правовой ответственности более широкого круга должностных лиц – всех лиц, осуществляющих публичную власть; 
      исчерпывающий перечень оснований для применения мер ответственности, подробное регулирование всех элементов состава конституционного деликта; 
      санкции публично-правовой ответственности, при этом необходимо расширение существующего сегодня круга санкций публично-правовой ответственности; 
      перечень органов, уполномоченных на совершение необходимых действий, направленных на установление признаков деяния, влекущего наступление публично-правовой ответственности, форму и содержание указанных действий; 
      четкое разграничение на умышленные и неосторожные действия, влекущие наступление ответственности; 
      детальное регулирование процессуального порядка применения мер публично-правовой ответственности; 
      гарантии прав должностных лиц и членов органов государственной власти и порядок обжалования ими совершаемых в отношении их действий; 
      сроки вступления в силу данного закона до вступления в должность органов и должностных лиц, подпадающих под действие его норм; 
      основания и формы освобождения от должности недееспособных должностных лиц и лиц, утративших доверие избирателей или назначившего их органа. 
     Возможно, все перечисленные вопросы одним только предлагаемым законом решены быть не могут. Возможно, это предмет нескольких нормативно-правовых актов, требующих тщательной проработки и сбалансированного подхода или даже формирования новой комплексной отрасли публичного права. При этом теоретическую базу публично-правовой ответственности следует признать недостаточной. Для дальнейшего развития отрасли права, отрасли законодательства в части регулирования конституционно-правовой ответственности необходимо создание целостной научной концепции конституционно-правовой ответственности. 
     Целесообразным представляется предложение А.А. Безуглова и С.А. Солдатова о том, что применение конституционно-правовой ответственности должно сопровождаться изданием юрисдикционного акта, состоящего из четырех частей: вводной (наименование акта, место и дата принятия, наименование органа, принявшего акт), описательной (описание фактов, ставших предметом рассмотрения), мотивировочной (анализ фактических обстоятельств и указание на правовые нормы, которыми руководствуется орган или должностное лицо, издавшие акт) и резолютивной (формулируется решение по делу). [26] Принятие такого акта внесет ясность в то, какого рода ответственность (конституционно-правовая или политическая) применена и позволит избежать произвола со стороны органа или должностного лица, правомочного применять меры ответственности. 
     Основания конституционно-правовой ответственности. 
     Как известно, одним из признаков, отличающих один вид юридической ответственности от другого, а также важнейшим элементом того или иного вида ответственности, является основание ее наступления. 
     Основанием юридической (в том числе конституционно-правовой ответственности) является совокупность следующих составляющих: 
     1. фактическое основание (совокупность юридических фактов); 
     2. нормативное основание (закрепление состава правонарушения в нормативно-правовом акте). 
     Основанием наступления любого вида ответственности всегда является нарушение выраженного в норме права обязательного правила поведения – правонарушение. Нарушение каких-либо моральных, нравственных, политических норм не может рассматриваться как основание конституционной ответственности, если эти нормы не нашли соответствующего закрепления в нормах права. Утрата доверия избирателей, если она не сопровождалась нарушением правовых норм, даже если такое основание отставки закреплено в законодательстве, не является основанием конституционно-правовой ответственности, а представляет собой разновидность политической ответственности. 
     Различные виды правонарушений могут иметь различные наименования: преступление, деликт и т.д. Основание конституционно-правовой ответственности не имеет какого-либо устоявшегося наименования: конституционное правонарушение, конституционный деликт. [27] При этом наименование основания того или иного вида ответственности складывалось исторически. Принципиального различия между названиями «правонарушение» либо «деликт» не имеется (delictum – лат. правонарушение). Поэтому условно обозначим нормативное основание конституционно-правовой ответственности как конституционный деликт. 
     Содержания понятия конституционного деликта, предлагаемые различными авторами, зависят от понятия конституционно-правовой ответственности, отстаиваемого ими. Так, В.О. Лучин определяет конституционный деликт как «деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не отвечающее должному поведению и влекущее за собой применение мер конституционной ответственности». [28] Такое определение в принципе применимо при любом понимании конституционно-правовой ответственности. 
     На основании приведенного выше понятия конституционно-правовой ответственности конституционным деликтом является противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) деяние (действие или бездействие) органа публичной власти или должностного лица такого органа, которое причинило либо создало опасность причинения вреда общественным отношениям в сфере осуществления публичной власти и за которое законодательством предусмотрена конституционно-правовая ответственность.
     Существуют следующие признаки конституционного деликта. 
     1. Конституционный деликт должен быть совершен в форме деяния (действия или бездействия). Российское законодательство не предусматривает юридической ответственности за мысли и намерения, не выразившиеся в деянии или подготовке к осуществлению деяния. Не является исключением и конституционно-правовая ответственность. 
     2. Противоправность. Деяние должно противоречить предписаниям правовых норм; это может быть неисполнение обязанности, злоупотребление правом и т.д. В литературе высказано мнение, что противоправность должна выражаться в нарушении или неисполнении только конституционно-правовых норм. [29] Некоторые ученые полагают, что основанием конституционно-правовой ответственности может быть нарушение норм не только конституционного, но и иных отраслей права. [30] Представляется, что противоправность может выражаться в нарушении любых правовых норм, регламентирующих порядок осуществления публичной власти. При этом подавляющее большинство этих норм сосредоточены в конституционном и муниципальном законодательстве, поэтому чаще всего противоправность выражается в нарушении норм именно этих отраслей права. Нарушение предписаний норм уголовного права, о котором чаще всего говорят в связи с процедурой импичмента, не является основанием наступления конституционно-правовой ответственности, поскольку в тот момент, когда происходит процедура импичмента, в соответствии с принципом презумпции невиновности, неправомерно было бы говорить о виновности Президента РФ в совершении тяжкого преступления. Как справедливо отмечает О.Е. Кутафин, в данном случае речь должна идти исключительно об ответственности Президента РФ за нарушение присяги (ст. 82 Конституции РФ) [31] либо за неисполнение его собственных полномочий, прямо установленных Конституцией. Не является основанием конституционно-правовой ответственности утрата доверия избирателей или нарушение моральных требований, даже закрепленных в законе, поскольку законодательство РФ не содержит критериев «профессиональной чести, … неподкупности, моральной чистоты, скромности». [32] 
     3. Виновность – психическое отношение субъекта конституционно-правовой ответственности к совершенному деянию, выражающееся в форме умысла или неосторожности; не допускается привлечение лица к ответственности в случае, если деяние было совершено без вины. 
     4. Общественная опасность выражается в посягательстве деяния (причинение вреда либо создание опасности причинения вреда) на защищаемые правом общественные отношения в особой сфере – сфере осуществления публичной власти. 
     5. Наказуемость. Конституционно-правовая ответственность за данное деяние должна быть предусмотрена законодательством РФ; деяние может быть общественно вредным, посягать на общественные отношения, противоречить предписаниям правовых норм, однако если в законодательстве РФ не предусмотрена конкретная форма конституционно-правовой ответственности за такое деяние, то оно не может считаться конституционно-правовым деликтом. Так, например, нельзя согласиться с В.О. Лучиным в том, что нарушение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов или создание неконституционных структур и институтов, осуществляющих функции государственной власти (например, администрации Президента РФ, контрольного управления), являются конституционно-правовыми деликтами. [33] Данные деяния, действительно, являются противоправными, но законодательство РФ не закрепляет конституционно-правовых санкций за их совершение. Кроме того, создание администрации Президента предусмотрено Конституцией РФ, которая прямо не запрещает наделение этого органа государственно-властными полномочиями. А вот создание федеральных округов и, соответственно, территориальных подразделений органов государственной власти на данном уровне предусмотрено Конституцией РФ и может быть расценено как конституционно-правовой деликт. 
     6. Специальный субъект ответственности – органы публичной власти и должностные лица этих органов. 
     Важнейшим условием эффективности конституционно-правовой ответственности является четкое закрепление в законодательных актах состава конституционного правонарушения. В литературе высказано мнение о том, что невозможно «дать точный перечень обстоятельств, которые могут служить основанием конституционной ответственности». [34] Закрепление же такого перечня необходимо, поскольку обязательным условием наступления юридической ответственности является наличие в действиях лица состава правонарушения, указанного в законе. В противном случае может наступить политическая, моральная или иная, но не юридическая ответственность. Существенным недостатком законодательства РФ является то, что состав конституционного правонарушения (деликта) зачастую не закреплен в каком-либо нормативно-правовом акте. Это относится, в частности, к ответственности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Конституция РФ предусмотрела право Президента отправить в отставку Правительство, однако ни в Конституции, ни в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. (с изм. и доп.) «О Правительстве Российской Федерации» [35] не закреплены основания такого решения Президента, что является несомненным пробелом законодательства. Отсутствие четких оснований и порядка привлечения к конституционно-правовой ответственности оставляют слишком большое поле для собственного усмотрения лица, применяющего меры ответственности, создают почву для злоупотреблений, нивелируют важнейший принцип неотвратимости наступления ответственности. Поэтому, несмотря на то, что за прошедшие годы Президент РФ неоднократно объявлял об отставке Правительства, отставка каждый раз являлась проявлением политической ответственности. С некоторой натяжкой применением мер конституционно-правовой ответственности можно признать отставку Правительства С.В. Кириенко в 1998 г., вызванную наложением Правительством РФ моратория на выплаты по внешнему и внутреннему долгу и резким падением курса рубля по отношению к доллару США. 
     По аналогии с иными видами ответственности Т.Д. Зражевская выделяет следующие элементы состава конституционного правонарушения: объект, субъект, объективную и субъективную стороны. [36] 
     Объектом конституционного правонарушения является комплекс охраняемых законом общественных отношений, урегулированных нормами конституционного права, складывающихся по поводу осуществления публичной власти. 
     Объективная сторона конституционного деликта состоит из нескольких элементов: противоправного деяния (действия или бездействия), общественно опасных последствий и причинно-следственной связи между деянием и последствиями. Деяние может быть осуществлено посредством как активных действий, так и бездействия (например, неисполнением обязанностей). С.А. Авакьян приводит следующие ва-рианты недолжного поведения: а) неприменение конституционно-правовой нормы; б) недолжное применение конституционно-право-вой нормы, что может выразиться в недостаточно эффективной реали-зации предписаний нормы, в использовании одного из возможных ва-риантов поведения в ущерб другим; в) прямое нарушение конституци-онно-правовой нормы. [37] Особенно распространено на практике прямое нарушение консти-туционно-правовых норм, которое выражается в издании неправомер-ных актов, несвоевременном приведении изданных ранее актов в соответствие с действующим законодательством, в принятии решений, противоречащих закону. 
     Можно выделить и такие виды недолжного (противоправного) поведения, как неисполнение обязанности и злоупотребление правом. Наиболее часто встречается неисполнение обязанности. Злоупотреблением правом можно признать, например, издание заведомо неконституционного акта. 
     Особенность объективной стороны конституционного правонарушения состоит в том, что ее необходимым элементом является только противоправное деяние (действие или бездействие), а наступление вредных последствий далеко не всегда является обязательным. Общественно вредные последствия и причинно-следственная связь между деянием и последствиями выступают факультативными элементами объективной стороны. Некоторые совершаемые субъектом конституци-онно-правовой ответственности деяния, которые признаются законом противоправными, вообще не влекут вредных последствий, а содержат лишь возможность и создают угрозу их наступления. Однако всякое конституционно-правовое нарушение, в том числе и то, которое не повлекло за собой реальных вредных последствий, нарушает установленный в Россий-ской Федерации правопорядок, мешает нормальному осуществлению отдельных функций государственной власти, посягает на интересы общества и государства. Так, для отстранения от должности главы субъекта РФ достаточно самого факта отмены судом правового акта, вне зависимости от того, повлекло ли принятие такого акта какие-либо негативные последствия, нарушения прав граждан. Примечательно, что конституционное законодательство, если применение мер конституционно-правовой ответственности связано с негативными последствиями действия (бездействия) субъекта конституционной ответственности, зачастую не закрепляет никаких критериев для оценки негативности последствий таких действий. Так, при решении вопроса об отставке Правительства, Президент РФ вправе самостоятельно определить вредность последствий деятельности Правительства и существенность таких последствий для применения к Правительству мер конституционно-правовой ответственности. 
     Д.Т. Шон полагает, что конституционно-правовая ответственность наступает не только за противоправные действия, но и за неспособность справиться со сложившимся в стране положением, за неправильный курс внутренней и внешней политики. [38] Примером привлечения к ответственности в данном случае является отставка Правительства. Думается, что в каждом конкретном случае может иметь место либо политическая ответственность, либо конституционно-правовая ответственность за противоправное бездействие, поскольку осуществление полномочий, предоставленных Конституцией и законодательством РФ Правительству надлежащим образом, является не только правом, но и обязанностью Правительства. В целом особенность статуса государственных органов и должностных лиц состоит в том, что более целесообразно говорить об их полномочиях, нежели об отдельных правах и обязанностях. В рамках полномочий достаточно трудно разграничивать права и обязанности, тем более, что одной из составных частей полномочий государственного органа или должностного лица являются, наряду с правами и обязанностями, так называемые правообязанности, сочетающие в себе и право, и обязанность. Поэтому осуществление, например, экономической политики является не только правом, но и обязанностью Правительства, а неправильная политика либо ее отсутствие являются основанием конституционно-правовой ответственности (в первом случае – за противоправное действие, во втором – за противоправное бездействие). 
     Отсутствие результатов, указанных в конституционном законодательстве, также не может рассматриваться как элемент объективной стороны, [39] поскольку представляет собой бездействие, т.е. отсутствие или недостаточность предпринятых усилий для достижения данных результатов. 
     Существенным недостатком действующего законодательства, регламентирующего конституционно-правовую ответственность, является нечеткая формулировка объективной стороны конституционного правонарушения. А в целом ряде случаев объективная сторона конституционного правонарушения не сформулирована вообще. Это касается, как уже неоднократно отмечалось, оснований отставки Правительства РФ, а также отзыва депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Федерации. Многие авторы отме-чают обобщенность формулировок объективной стороны правонару-шений в конституционном праве. «Законодатель, – указывает Т.Д. Зражевская, – лишь в самом общем виде, путем указания на ро-довые признаки определяет объективные основания ответственнос-ти... Данное положение не является случайным. Многообразие поли-тической жизни, тесное соприкосновение (а иногда и совпадение) критериев государственно-правовой и политико-моральной ответст-венности не позволяют заранее предвидеть и четко определить в законе конкретно-формальные требования, индивидуализировать действия и бездействие субъектов государственного права; здесь дается лишь оценка неправомерности их поведения в целом. Отсюда несколько узким является определение объективной стороны только как деяния: ведь невозможно точно перечислить все противоправные действия (бездействие) председателя постоянной комиссии, который не смог должным образом наладить работу этой комиссии. Только взятое в целом недолжное поведение данного субъекта государственного права позволяет ставить вопрос об его ответственности». [40] Следует признать, что определение объективной стороны конституционного правонарушения в некоторых случаях (применительно, например, к основаниям ответственности органов исполнительной власти) представляет определенную сложность. Однако нельзя сказать, что это невозможно. Так, основанием отставки Правительства РФ могут быть отклонение Государственной Думой отчета об исполнении федерального бюджета, низкие показатели экономического развития страны, принятие актов, противоречащих федеральным законам (это противоречие должно быть установлено судом) и т.д. Но для дальнейшего совершенствования конституционно-правовой ответственности необходимо четкое законодательное закрепление конкретных обязанностей органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц данных органов, а также мер ответственности за неисполнение конкретных обязанностей. 
     Следует признать, что отставка Правительства по его собственной инициативе (вследствие отказа в доверии Государственной Думой или отставки Президентом РФ) также может представлять собой меру конституционно-правовой ответственности, если Правительство поставило данный вопрос по причине неудовлетворительной экономической политики или по иным основаниям, представляющим собой противоправные деяния Правительства. 
     Соглашаясь в целом с позицией авторов, полагающих, что противоправное деяние представляет собой неисполнение обязанностей или злоупотребление правами, [41] авторы статьи отмечают, что юридическое значение для применения мер конституционно-правовой ответственности имеет не всякое неисполнение любых обязанностей или злоупотребление любыми правами, а только то деяние, ответственность за которое предусмотрена законодательством. 
     Некоторые авторы относят к объективной стороне конституционного деликта факт принятия правовых актов, которые противоречат или не соответствуют Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов Федерации, иным нормативно-правовым актам. [42] Однако если проанализировать нормы Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля 1994 г. (с изм. и доп.) [43] или Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», то станет очевидно, что основанием конституционно-правовой ответственности выступает не принятие органом или должностным лицом неконституционного (незаконного) акта, а неисполнение решения суда об отмене такого акта в течение установленного срока. До тех пор, пока, в силу решения суда, у органа или должностного лица не возникло обязанности отменить акт, не может ставиться вопрос о конституционно-правовой ответственности. 
     Неисполнение решений суда является важнейшим (и наиболее распространенным) основанием конституционно-правовой ответственности, хотя появилось оно в законодательстве сравнительно недавно. Долгое время не существовало ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение решений Конституционного Суда РФ, хотя эта проблема неоднократно поднималась учеными. [44] Федеральный конституционный закон от 15 декабря 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде РФ”», призванный урегулировать данный законодательный пробел, также не разрешил всех проблем. Так, установив обязанность Правительства РФ внести в Государственную Думу вместо признанного Судом неконституционным проект нового закона не позднее трех месяцев со дня опубликования решения Конституционного Суда, закон не установил ответственности Правительства за неисполнение этой обязанности. 
     Вопрос о том, кто может выступать субъектом конституционно-правового правонарушения, т.е. лицом, способным нести ответственность за противоправное деяние, является дискуссионным в науке. Это обусловлено рассмотренными выше различиями в понимании конституционно-правовой ответственности. 
     Конституционно-правовая ответственность характеризуется специальным субъектом правонарушения. Им может быть только орган или должностное лицо, на которого Конституцией РФ возложены функции осуществления публичной власти. Из сказанного следует, что субъектом конституционно-правовой ответственности может выступать и политическая партия, хотя в настоящее время такой ответственности она не несет. Хотя ответственность политических партий предусмотрена законодательством ряда зарубежных стран, например, Основным Законом ФРГ 1949 г. [45] 
     Законодательством РФ не предусмотрена ответственность депутата Государственной Думы, как, впрочем, и конституционная ответственность палат Федерального Собрания. 
     Таким образом, субъектами конституционного правонарушения (деликта) являются: Президент, Правительство, член Совета Федерации РФ, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), орган исполнительной власти субъекта, депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, орган местного самоуправления или должностное лицо органа муниципального образования, политическая партия, Генеральная прокуратура РФ в лице Генерального прокурора. 
     Необходимым элементом субъективной стороны конституционного деликта является наличие вины – психического отношения субъекта к совершенному деянию, выражающегося в форме умысла либо неосторожности. Факультативными признаками субъективной стороны могут быть мотив и цель. Так, создание и деятельность политических партий становится конституционно-правовым деликтом лишь при условии, если они преследуют запрещенные цели, перечис-ленные в ч. 5 ст. 13 Конституции РФ. 
     Умысел характеризуется тем, что лицо, совершившее конституционно-правовой деликт, сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало их или сознательно допускало наступление этих последствий. 
     Неосторожность имеет место в том случае, если лицо, совершившее конституционно-правовой деликт, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия либо бездействия, но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть. 
     Как уже отмечалось, в российском законодательстве существует случай ответственности без вины. Однако это скорее исключение, чем правило. Обязательным условием применения мер конституционно-правовой ответственности является наличие вины субъекта ответственности. Нельзя согласиться с С.А Авакьяном, полагающим, что конституционно-правовая ответственность может наступать и без вины. В качестве примера он приводит роспуск Государственной Думы в случае троекратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства РФ. [46] Представляется, однако, что в данном случае конституционно-правовая ответственность вообще не имеет места, поскольку Государственная Дума не совершает никаких противоправных действий. В такой ситуации существует политическая ответственность Государственной Думы. Одним из оснований разграничения конституционно-правовой и политической ответственности является как раз наличие в противоправных действиях вины совершившего их лица. «Смысл и назначение института ответственности состоит не только в исправлении неправомерного поведения ответственного субъекта, не только в своеобразной государственно-правовой реституции, но и в учете субъективной стороны нарушения, выражаемой через категорию вины». [47] Этот же принцип недвусмысленно сформулирован Конституционным Судом в Постановлении от 25 января 2001 г. «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского Кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И.В. Богданова, А.Б. Зернова, С.И. Кальянова и Н.В. Труханова»: «Наличие вины – общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. закреплено непосредственно». [48] 
     В литературе высказано мнение, что вину по конституционному праву нельзя рассматривать только через категории ее психических форм (умысел и неосторожность). Предлагается на первое место поставить такие социально-политические критерии, как политические убеждения, интересы дела и т.п. [49] Однако перечисленные критерии ближе к политической, нежели к конституционно-правовой ответственности. Думается, что умысел, а тем более неосторожность (в ее формах: легкомыслие – если лицо предвидело возможность наступления общественно опасных последствий своих действий или бездействия, но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение этих последствий; небрежность – если лицо не предвидело возможности наступления общественно опасных последствий своих действий или бездействия, хотя при необходимой внимательности и предусмотрительности должно было и могло предвидеть эти последствия) полностью соответствуют природе конституционно-правовой ответственности, и она не нуждается во введении каких-либо иных критериев, не имеющих к тому же четкого правового определения. 
     Сложным является вопрос о вине применительно к коллективной конституционно-правовой ответственности. Например, в случае отставки Правительства не учитывается степень вины конкретного члена Правительства. Меры ответственности применяются к правительству как к «цельному организму, обладающему определенной конституционно-правовой компетенцией». [50] 
     Состав конституционно-правового деликта зачастую не имеет полной формулировки в законодательстве. Отдельные его элементы выводятся только путем толкования. Кроме того, конституционно-правовые деликты разбросаны по различным правовым актам, некодифицированы и несистематизированы. Такое положение недопустимо и ограничивает возможности применения конституционно-правовой ответственности. Отсутствие четких юридических оснований привлечения субъекта к конституционно-правовой ответственности свидетельствует либо о пробеле в конституционном законодательстве, либо о том, что в данном случае налицо лишь политическая ответственность. 
     Рассмотрим некоторые конституционно-правовые деликты. 
     1. Основанием для ответственности Президента РФ могут быть только государственная измена или совершение им другого тяжкого преступления, подтвержденного за-ключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Консти-туционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Таким образом, Пре-зидент РФ несет конституционную ответственность только за совершенные им преступ-ления: государственную измену или другие тяжкие пре-ступления. Ни Конституция, ни феде-ральные конституционные законы, ни федеральные законы не предусматривают юридической ответствен-ности Президента РФ за неиспол-нение своих обязанностей гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражда-нина, и, следовательно, в данном случае мы можем говорить только о политической ответственности гла-вы государства, которая может быть реализована на-селением по окончании срока полномочий Президента и выдвижении им своей кандидатуры на пост Прези-дента России при проведении новых выборов. 
     2. Конституционный деликт, совершенный Правительством РФ, главой исполнительной власти (высшим должностным лицом) субъекта РФ, должностным лицом муниципального образования, выражается в злоупотреблении ими своими правами или неисполнении (ненадлежащем исполнении) своих обязанностей: ненадлежащая экономическая политика, неутверждение представительным органом отчета об исполнении бюджета и т.д. Основанием отставки Правительства РФ может быть отказ в доверии либо выражение недоверия Государственной Думой по указанным выше основаниям. 
     3. Конституционным деликтом является непринятие высшим должностным лицом субъекта РФ в течение 2 месяцев, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в течение 6 месяцев мер по внесению изменений и дополнений либо принятие нового нормативно-правового акта взамен признанного Конституционным Судом РФ неконституционным (Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля 1994 г. с изм. и доп. от 15 декабря 2001 г.). 
     4. Основанием для ответственности высшего должностного лица субъекта РФ и законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ является в течение определенного срока непринятие мер по исполнению решения суда о признании нормативного акта, принятого ими, противоречащим Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, конституции (уставу) субъекта РФ. При этом в случае применения мер ответственности к законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ Президентом необходимо дополнительное условие ответственности – признанным судом неконституционным (незаконным) актом суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. 
     5. Основанием конституционно-правовой ответственности представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования является непринятие мер по отмене нормативного правового акта или отдельных его положений, которые признаны судом противоречащими Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда. 
     6. Отзыв депутата представительного органа субъекта РФ или муниципального образования либо досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации могут быть осуществлены в случае нарушения этими должностными лицами правовых норм, если данное нарушение не повлекло применения иных видов ответственности. 
     7. Совершение министром Правительства РФ каких-либо противоправных деяний (например, неисполнения своих обязанностей как главы федерального органа исполнительной власти), не подпадающих под применение иных мер ответственности, может повлечь меры конституционно-правовой ответственности (отставку), налагаемые Президентом РФ. 
     8. Совершение противоправных действий Генеральным прокурором РФ. 
     9. Необходимым представляется введение в законодательство РФ конституционно-правовой ответственности политических партий за нарушение положений ч. 5 ст. 13 Конституции, либо принятие партией решений, нарушающих действующее законодательство, либо допущение партией дискриминации и нарушений прав и свобод граждан на основании их членства в рядах политической партии. 
     Субъекты конституционно-правовой ответственности. 
     Круг субъектов конституционно-правовой ответственности как ответственности за ненадлежащее осуществление публичной власти ограничен. Они могут быть как индивидуальными, так и коллективными. Однако для того, чтобы лицо могло нести конституционно-правовую ответственность, оно должно обладать деликтоспособностью, т.е. способностью нести ответственность за свои действия. 
     Субъектами конституционного правонарушения (деликта), как отмечалось выше, могут выступать Президент, Правительство, министр Правительства, член Совета Федерации, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, исполнительный орган власти субъекта, депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, орган местного самоуправления или должностное лицо муниципального образования, политическая партия, Генеральная прокуратура РФ в лице Генерального прокурора. 
     Деликтоспособность должностных лиц начинается с момента их вступления в должность (с начала срока полномочий) и заканчивается моментом прекращения полномочий. Деликтоспособность коллегиальных субъектов – органов публичной власти, определяется моментом их создания, однако привлечение к конституционно-правовой ответственности должностных лиц как членов коллективного органа также возможно только в отношении уже вступивших в должность лиц. 
     Ретроспективный взгляд на условия и реалии существования СССР и республик в его составе позволяет сделать вывод о том, что речь об ответственности государственных органов можно вести лишь применительно к органам исполнительной власти. Советы народных комиссаров и сами народные комиссары в соответствии с первыми советскими конституциями несли ответственность перед представительными органами государственной власти – съездами Советов и ЦИК (например, по Конституции РСФСР 1925 г., Конституции БССР 1927 г.). В этот период даже существовала практика привлечения к кол-лективной судебной ответственности работников губисполкома, наркомов и других должностных лиц органов исполнительной власти. Однако с укреплением власти исполнительных органов, превращением их в «высшие исполнительно-распоряди-тельные органы» (по Конституции – Основному Закону, СССР 1936 г.) такая норма исключается из правовой системы страны. Вопрос об ответственности советских представительных органов государственной власти на практике в нашей стране не ставился. Поэтому институт юридической ответственности государственных органов относится к числу наименее разработанных в отечественной правовой науке. Из работ последнего времени можно выделить книги К.С. Бельского, М.А. Краснова, Н.С. Малеина и некоторых других авторов. [51] Органы исполнительной власти, по Конституции РФ 1993 г., несут конституционно-правовую ответственность как перед Государственной Думой, так и перед Президентом РФ. Однако ответственность Правительства перед Государственной Думой является только коллективной. Дума не может привлечь к ответственности отдельных министров, что, несомненно, является существенным пробелом Конституции. 
     Спорным в теории конституционного права является вопрос о конституционно-правовой ответственности государства в целом либо конституционно-правовой ответственности субъектов Федерации. Так, Г.А. Гаджиев полагает, что норма ст. 53 Конституции РФ, содержащая норму об ответственности государства за вред, причиненный действиями органов государственной власти и должностных лиц, является основанием конституционно-правовой ответственности государства. [52] Такого же мнения придерживаются Н.М. Колосова [53] и Е.И. Колюшин. [54] Представляется, однако, что в данном случае государство несет перед конкретным лицом гражданско-правовую ответственность, что подтверждается наличием сходной нормы в Гражданском кодексе РФ (ст. 16 и 1069). Если государство заключает договор, то оно выступает как сторона гражданско-правового обязательства и к нему в полном объеме применяются правила гражданского оборота. За нарушение своих обязательств государство обязано возместить другой стороне убытки – реальный ущерб и упущенную выгоду. Если же ущерб лицу причинен действиями государства при отсутствии между ними договорных отношений (например, при незаконном привлечении к уголовной ответственности), то применяется так называемая внедоговорная ответственность, регламентация которой также осуществляется Гражданским кодексом. 
     Кроме того, государство является своего рода абстракцией. Даже в случае привлечения государства к гражданско-правовой ответственности за нарушение прав граждан и причинение им материального и морального вреда, ответчиком в суде выступает Министерство финансов РФ. Представляют государство и выражают его волю вовне ряд конкретных органов власти и должностных лиц. Именно они и могут подвергаться конституционно-правовой ответственности, но не само государство. 
     Особым видом публично-правовой ответственности, по мнению И.А. Умновой, является ответ-ственность Федерации и ее субъектов как носителей публичной власти в федеративном государстве. [55] На основании развития федеративных отношений в России предлагается даже выделить специальный вид юридической ответственности – федеративную ответственность. [56] 
     Федеративная ответственность, по мнению И.Н. Барцица, – это принуждение к исполнению требований федерального права в правоотношениях, каждая из сторон которых обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной. [57] Особенностью данного вида ответственности является то, что она может применяться как за совершение конституционного правонарушения, так и за неспособность обеспечить стабильность в субъекте Федерации, выполнить все федеральные предписания, реализовать политический курс на укрепление государственно-правового единства страны. 
     В законодательстве не предусмотрена ответственность субъекта РФ в случае, когда он не справляется с возложенным на него объемом полно-мочий. Мировой опыт становления и развития федера-тивных государств выработал определенные рычаги такого воздействия. [58] В конституциях Австрии [59] и Гер-мании [60] закреплено право Федерации временно изымать полномочия субъекта при принятии конкретных законов, если он не выполняет обязанно-сти по законотворчеству. После того как субъект ис-правляется, т.е. принимает необходимый закон, феде-ральный акт теряет силу. Согласно Конституции Ин-дии, Президент имеет право передавать Союзу исполнительные и законодательные полномочия шта-та, если приходит к убеждению, что его власти по по-литическим или иным мотивам не могут нормально управлять штатом в соответствии с положениями Кон-ституции. Президент может использовать свое право приостановить функционирование конституционного механизма не только по докладу губернатора соответ-ствующего штата, но также и по своему усмотрению, когда убеждается, что возникла ситуация, требующая осуществления этого полномочия. [61] 
     В качестве мер федеративной ответственности И.Н. Барциц предлагает ввести режим чрезвычайного положения и прямое правление центральной власти, перераспределить полномочия между органами власти и управления Федерации и ее субъектов, отстранить от должности глав субъектов Федерации, распустить законодательные (представительные) органы власти субъектов Федерации, перевести под непосредственное подчинение федерального правительства подразделения милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъектов Федерации, отменить незаконное решение органов власти субъектов Федерации, ликвидировать субъект Федерации как самостоятельное образование. [62] 
     Вопрос о том, насколько допустимо с позиций ми-ровой практики вмешательство федеральной власти во внутренние дела субъекта Федерации с целью «на-ведения порядка» и привлечения к ответственности, является дискуссионным. Постановка такого вопроса для России имеет особую значимость в связи с события-ми в Чеченской Республике, Северной Осетии и Ингуше-тии. Военное (насильственное) принуждение как мера наведения порядка не исключается мировой практикой. Так, с целью принудительного осуществления реше-ний федеральных судов о десегрегации школ прези-дент Д. Эйзенхауэр ввел в 1957 г. войска в штат Аркан-зас, а президент США Д. Кеннеди в 1962 и 1963 гг. – в штаты Миссисипи и Алабама. Вводились войска и в столицу Соединенных Штатов, Вашингтон, когда его «даун таун» (центр) был буквально подожжен взбун-товавшимися массами негритянского населения. [63] 
     Рассмотрение проблемы конституционно-правовой ответственности в последнее время привлекает все большее внимание исследователей, однако сразу следует оговориться, что возможность привлечения к конституционно-правовой ответственности и меры ответственности субъектов Федерации обязательно должны быть закреплены в Конституции. Конституция РФ 1993 г. не предусматривает ни одной из перечисленных мер (кроме отмены решения органов власти, что, как мы полагаем, не является мерой ответственности), а следовательно, не закрепляет возможности привлечь субъект РФ к конституционно-правовой ответственности. Введение чрезвычайного положения также не относится в соответствии с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» к мерам ответственности субъекта РФ. После устранения причин, послуживших основанием для его введения, в субъекте РФ восстанавливается деятельность органов государственной власти субъекта (если она была приостановлена), продолжается дальнейшее нормальное функционирование всех органов власти, общественных объединений, предприятий и учреждений. Субъект РФ, как территориальное образование, не несет каких-либо негативных последствий. К ответственности могут быть привлечены отдельные физические и юридические лица, общественные объединения, но не субъект Федерации. 
     Проблемы развития ответственности субъекта РФ в целом, несомненно, должны получить дальнейшее развитие в работах ученых и законодательстве РФ. Но сегодня говорить о конституционно-правовой ответственности субъектов РФ, на наш взгляд, преждевременно. Нести конституционно-правовую ответственность могут отдельные должностные лица и органы государственной власти субъекта РФ, но последний как публично-правовое образование не является в настоящее время в России субъектом конституционно-правовой ответственности. 
     Конституционная ответственность Президента РФ со-стоит в том, что он может быть отрешен от должности в соответствии со ст. 93 Конституции России. В этой процедуре участвуют обе палаты Фе-дерального Собрания, Верховный и Конституционный Суд. 
     Конституционно-правовая ответственность Президента РФ в случае импичмента выражается в отрешении его от должности. В дальнейшем обвинение в уголовном преступлении может и не подтвердиться, лицо может быть оправдано, однако негативные последствия – утрату своего статуса – лицо уже претерпело. Совет Федерации, отрешая Президента от должности, не может оценивать его виновность или невиновность в инкриминируемом ему преступлении (на такие действия уполномочен только суд). Он оценивает возможность Президента РФ совершить подобное преступление и, таким образом, дает политическую и правовую оценку действий лица. 
     И хотя Конституция не раскрывает содержания «неприкосновенность» в отношении Президента, но по аналогии с институтом депутатской неприкосновенности можно предположить, что под неприкосновенностью Президента понимается ограничение возможностей его уголов-ного преследования и совершения в связи с этим необходимых следственных действий. Поэтому так называемый импичмент Президента, если он состоится, означает восстановление возможности предъявления ему обвинения в совершении преступления, не связанного с исполнением им обязанностей Президента страны. 
     Так или иначе, но из содержания ст. 93 Конституции РФ не вытекает возможность отрешения Президента Российской Федерации от должности за совершение неправо-мерных деяний, непосредственно связанных с исполнением им своих должностных обязанностей. Более того, налицо сужение ответственности Президента по сравнению с прежней российской Конституцией, которая предусматривает отрешение его от должности в случае нарушения Конституции, законов РФ и данной им присяги (ст. 121-10). [64] На то обстоятельство, что в действиях федерального президента могут быть и имеются отступления от действующих законов, указывает практика решений Конституционного суда РФ. Ответственность главы государства не обязательно должна быть связана с уголовной ответственностью или отрешением от должности. Учитывая публично-правовой характер деятельности Президента, ответственность может быть ограничена штрафом или публичным порицанием, выносимым соответствующим федеральным судом. Обращает на себя внимание и тот факт, что Президент, являющийся по Конституции гарантом прав и свобод человека и гражданина (ст. 80), не несет конституционно-правовой ответственности не только за неисполнение им своих обязанностей в этой части, но и за то, что его указами данные права могут быть нарушены. 
     В то же время лишение неприкосновенности депутата Государственной Думы, члена Совета Федерации или судьи не является, по нашему мнению, мерой конституционно-правовой ответственности, поскольку в данном случае отсутствуют и основание данного вида ответственности, и негативные последствия для данного субъекта. Лишение неприкосновенности не лишает лицо его специального статуса, а лишь восстанавливает возможность его беспрепятственного уголовного преследования. Поэтому ни депутаты Государственной Думы, ни судьи не могут рассматриваться как субъекты конституционно-правовой ответственности. Члены Совета Федерации несут конституционно-правовую ответственность перед лицами (органами), назначившими (избравшими) их. 
     Не предусматривается законодательством РФ конституционно-правовая ответственность Государственной Думы в целом. Основания роспуска Государственной Думы, предусмотренные Конституцией РФ, являются мерами политической ответственности. Ни в случае отказа в доверии Правительству (выражения недоверия), ни в случае троекратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства РФ, Государственная Дума не нарушает каких-либо правовых норм. Поэтому роспуск Государственной Думы может рассматриваться только как политическая ответственность. Ответственность законодательных (представительных) органов власти всех уровней перед своими избирателями, упоминаемая О.Е. Кутафиным, [65] является типичным примером политической ответственности выборных органов. 
     Не предусматривается в России и ответственность Совета Федерации в целом. В то же время полномочия члена Совета Федерации, избранного (назначенного) от какого-либо субъекта Федерации, могут быть в любой момент прекращены органом, его избравшим (назначившим). Представляется, что в данном случае может иметь место как политическая, так и конституционная ответственность. Если полномочия члена Совета Федерации были прекращены по мотивам несогласия органа, избравшего (назначившего) данное лицо, с позицией, занятой членом Совета Федерации по тем или иным вопросам или законопроектам, то такое решение будет означать применение мер политической ответственности. Если же основанием прекращения полномочий является противоправная деятельность члена Совета Федерации (например, неисполнение им своих обязанностей – неявка на заседания, неучастие в работе комитетов и комиссий Совета Федерации и т.д.), то в данном случае налицо конституционно-правовая ответственность. 
     Спорным является отнесение к числу субъектов конституционно-правовой ответственности гражданина РФ, который, если не является должностным лицом органа публичной власти, не несет конституционно-правовой ответственности. Авторы, относящие гражданина России к числу субъектов данного вида ответственности, [66] опираются на положения Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан РФ на участие в референдуме» и иных законов, регламентирующих порядок выборов отдельных органов государственной власти и местного самоуправления. Однако, как уже отмечалось, ответственность за нарушение избирательных прав граждан должна рассматриваться в рамках самостоятельной отрасли избирательного процесса и не входить в конституционно-правовую ответственность. Решение же об отмене гражданства РФ на основании приобретения его с использованием заведомо ложных сведений и фальшивых документов не является мерой ответственности, а представляет собой возврат в исходное положение, своеобразную реституцию, не относящуюся к мерам ответственности. Современное российское законодательство, в отличие от предыдущего этапа истории нашего государства, не предусматривает и возможности лишения гражданства РФ. 
     Не несет конституционно-правовой ответственности Конституционный Суд РФ, как и иные органы судебной власти. Он может рассматриваться лишь как орган, налагающий конституционно-правовую ответственность либо иным образом участвующий в процедуре ее реализации (например, импичмент). При этом действующее законодательство ограничивает возможности Конституционного Суда как участника правоотношений в реализации конституционно-правовой ответственности. При этом субъект ответственности – это лицо, способное нести ответственность за совершенное правонарушение, поэтому Конституционный Суд не может характеризоваться как субъект конституционно-правовой ответственности, поскольку возможности привлечь к этому виду ответственности Суд в целом либо его отдельных членов законодательство РФ не предусматривает. 
     Высказанное в литературе предложение о необходимости введения такой меры, как признание неконституционности высших судов – Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и Конституционного Суда, на наш взгляд, нарушает принцип независимости судебной власти. [67] Вряд ли в случае нарушения судом каких-либо правовых норм применим принцип коллективной ответственности. Достаточно применить меры ответственности, уже предусмотренные действующим законодательством, к конкретным судьям, допустившим нарушение закона. 
     Генеральный прокурор РФ несет конституционно-правовую ответственность перед Советом Федерации. При этом существенным недостатком действующего Федерального закона «О прокуратуре РФ» от 17 ноября 1995 г. [68] является отсутствие оснований для досрочной отставки Генерального прокурора. Единственный прецедент в современной российской истории – отставка Ю.И. Скуратова, может рассматриваться скорее как политическая ответственность Генерального прокурора, поскольку Совет Федерации не мотивировал свое постановление нарушением Ю.И. Скуратовым каких-либо правовых норм. 
     Особого внимания заслуживает вопрос о конституционно-правовой ответственности политических партий. По нашему мнению, общественные объединения в России не несут конституционно-правовой ответственности. Несмотря на то, что Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» определяет партию как разновидность общественного объединения, авторы полагают, что партии – это особые, в своем роде уникальные организации. Их специфика состоит в том, что целей своей деятельности политическая партия добивается с помощью борьбы за власть. Политические партии имеют множество отличий от иных видов общественных объединений. Только партия, единственная из всех общественных объединений, может принимать участие в выборах. Только по отношению к партиям предусмотрены повышенные требования к численности членов, только партиям выделяется государственное финансирование и др. Таким образом, только партии, в отличие от всех иных общественных объединений, могут участвовать в осуществлении публичной власти. В то же время до сих пор остается дискуссионным вопрос о конституционно-правовой ответственности политических партий. Предусмотренные в законе меры ответственности политической партии (предупреждение, приостановление и прекращение деятельности), на наш взгляд, являются мерами административной ответственности. Применять их к политической партии в России вправе Верховный Суд РФ. 
     В законодательстве большинства стран предусматривается, что меры ответственности к политическим партиям правомочен применять только Конституционный Суд. Предшествующая Конституция нашей страны также предусматривала право Конституционного Суда рассматривать дела о конституционности политических партий. Рассмотрение дела о конституционности КПСС и КПРФ породило дискуссию о критериях конституционности и неконституционности партии, [69] не получившую окончательного завершения. В Основном Законе ФРГ 1949 г. неконституционными объявлены партии, которые по своим целям или действиям своих сторонников стремятся причинить ущерб основам свободного демократического строя или устранить его либо поставить под угрозу существование Федеративной Республики Германии. [70] Конституция РФ запрещает создание общественных объединений (в том числе и политических партий), цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Таким образом, по нашему мнению, следует предоставить Конституционному Суду право рассматривать вопрос о конституционности политических партий и признавать их неконституционными в случаях нарушения положений ч. 5 ст. 13 Конституции РФ, либо принятия партией решений, нарушающих действующее законодательство, либо допуска партией дискриминации и нарушения прав и свобод граждан на основании их членства в рядах политической партии. [71] В случае же нарушения партией каких-либо организационных норм, например положения о численности членов, или неучастия в выборах в течение определенного срока возможно предоставление Верховному Суду РФ права признавать партию прекратившей деятельность. 
     Таким образом, можно констатировать, что круг субъектов конституционно-правовой ответственности не совпадает с кругом субъектов конституционного права и строго ограничен в законодательстве РФ. 
     Особого рассмотрения требует вопрос о субъектах, правомочных применять меры конституционно-правовой ответственности, а в отдельных случаях владеющих правом возбуждать этот вопрос либо иным образом (например, посредством дачи заключений) участвующих в процедуре реализации конституционно-правовой ответственности. К числу таких органов и должностных лиц в России относятся: Президент РФ, главы органов исполнительной власти (высшие должностные лица) субъектов Федерации, Государственная Дума, Совет Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, Конституционный Суд, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, Верховный Суд, собрание (сход) избирателей, избиратели конкретного избирательного округа. Таким образом, целый ряд органов и должностных лиц могут выступать одновременно и как субъект, привлекаемый к конституционно-правовой ответственности, и как субъект, привлекающий к конституционно-правовой ответственности. 
     Опыт зарубежных государств убеждает в том, что для эффективной реализации конституционно-правовой ответственности необходимо либо создание специального органа, правомочного привлекать иные органы и должностных лиц к конституционно-правовой ответственности (например, Государственный Трибунал в Польше), либо активное участие в процессе привлечения к ответственности Конституционного Суда. Действующая Конституция РФ ограничивает возможности развития конституционно-правовой ответственности, поскольку не предусматривает ни возможности создания специального органа, ни каких-либо серьезных полномочий Конституционного Суда в этой области. Представляется необходимым усиление роли Конституционного Суда путем предоставления ему, например, права рассматривать вопросы о конституционности политических партий, о наличии в действиях должностных лиц состава конституционного деликта. 
     В.М. Сырых предлагает предоставить Конституционному Суду право привлекать к конституционной ответственности должностных лиц по решению вышестоящих федеральных органов государственной власти либо Государственной Думы. При этом основанием ответственности должен выступать не только факт совершения лицом преступления, но и любое отступление должностного лица от требований Конституции РФ, федеральных законов либо распоряжений вышестоящих федеральных органов. [72] 
     Сходное предложение выдвигает Н.И. Акуев. По его мнению, необходимо наделить Конституционный Суд правом ставить перед парламентом вопрос об ответственности министров и других должностных лиц на основании зафиксированных им фактов нарушения конституционного законодательства. [73] 
     Конституционно-правовые санкции. 
     Конституционно-правовые санкции являются необходимым атрибутом конституционно-правовой ответственности. Санкция указывает на те неблагоприятные последствия, которые применяются к субъекту конституционно-правовой ответственности. 
     Понятие санкции в правовой науке является дискуссионным. В.О. Лучин определяет конституционные санкции через «установленные основным законом меры государственного принуждения». [74] 
     Представляется, что понятие санкции конституционно-правовой ответственности неразрывно связано с понятием санкции, разрабатываемым в общей теории права применительно к любому виду ответственности. Содержание санкции правовых норм связывается в юридической науке, как правило, с неблагоприятными последствиями для правонарушителя, мерами государственного принуждения, ущемлениями материального или имущественного характера. [75] 
     Н.М. Колосова полагает, что конституционно-правовые санкции представляют собой «возможность наступления неблагоприятных последствий через законодательное принуждение по отношению к субъекту права в случае неисполнения им конституционных обязанностей или в случае злоупотребления своими правами». [76] Замена государственного принуждения на принуждение законодательное не может быть признана целесообразной прежде всего потому, что одним из признаков правовой нормы является обеспеченность ее мерами государственного принуждения. Законодательное принуждение обеспечивается силой государства и становится государственным принуждением. Без государства и государственного принуждения правовая норма, закон не могут действовать эффективно и просто «повисают в воздухе». 
     Н.М. Колосова справедливо отмечает, что строгость санкций за нарушение правовых норм в значительной степени отражает социальную ценность охраняемых этими нормами отношений. [77] Санкция также должна отражать тяжесть совершенного правонарушения. Следует отметить, что конституционно-правовые санкции не отвечают этим критериям. Они не обладают достаточной степенью гибкости, чтобы адекватно отразить тяжесть совершенного деликта. Этот факт снижает эффективность конституционно-правовой ответственности, поскольку целесообразным применение санкций становится только за серьезное правонарушение (или их совокупность), менее же значительные проступки оказываются безнаказанными, провоцируя правонарушителей на дальнейшее нарушение требований правовых норм. Однообразие санкций конституционно-правовой ответственности приводит к тому, что В.М. Сырых определяет конституционную ответственность как ответственность, «содержание которой составляет обязанность государственного органа или должностного лица досрочно прекратить исполнение своих полномочий по решению компетентного органа государства за совершение запрещенных Конституцией деяний». [78] 
     В настоящее время санкциями конституционно-правовой ответственности являются: 
     – предупреждение, выносимое главе органа исполнительной власти (высшему должностному лицу), законодательному (представительному) органу власти субъекта РФ либо главе муниципального образования, представительному органу местного самоуправления; 
     – отзыв депутата законодательного (представительного) органа; 
     – досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации; 
     – отставка Правительства РФ, отставка органа исполнительного власти субъекта РФ; 
     – отставка главы органа исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта РФ или главы муниципального образования; 
     – роспуск законодательного (представительного) органа субъекта РФ либо представительного органа муниципального образования; 
     – отрешение от должности Президента РФ 
     – отставка Генерального прокурора РФ. 
     Некоторые ученые предлагают ввести такую меру конституционно-правовой ответственности, как временное приостановление Президентом полномочий высших должностных лиц и законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ и временное отстранение от должности высших должностных лиц субъектов. [79] 
     Большинство санкций индивидуальны для каждого вида ответственности, исключением являются только штраф и арест, выступающие одновременно санкциями уголовной и административной ответственности (для штрафа еще и гражданско-правовой). Санкции конституционно-правовой ответственности также свойственны только ей и не применяются (за некоторыми исключениями, рассматриваемыми ниже) в иных видах ответственности. 
     Н.М. Колосова выделяет несколько видов санкций в зависимости от цели и последствий их применения: 
     – правовосстановительные (признание неконституционным федерального закона); 
     – предупредительные (письменное предупреждение органа юстиции о прекращении деятельности общественного объединения); 
     – меры взыскания, имеющие своей целью наказать нарушителя (отрешение от должности президента РФ); 
     – санкции пресечения (введение чрезвычайного положения, вето Президента РФ). 
     Однако большинство приведенных Н.М. Колосовой мер, по нашему мнению, не являются санкциями конституционно-правовой ответственности. Существующие на сегодняшний день конституционно-правовые санкции носят исключительно карательный характер (кроме предупреждения). 
     Рассмотрим некоторые санкции, применяемые к субъектам конституционно-правовой ответственности. Санкцией конституционно-правовой ответственности Генерального прокурора РФ является досрочное прекращение его полномочий. В соответствии с Конституцией 1993 г. Генеральный прокурор освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента. 
     Санкцией конституционно-правовой ответственности следующего субъекта – Президента РФ, является отстранение его от должности. Президент может быть привлечен к ответственности в порядке импичмента. В конституциях ряда субъектов Федерации по аналогии с федеральным Президентом предусматривается возможность привлечения президентов данных субъектов к ответственности в порядке импичмента. Это положение противоречит Федеральному закону от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Представляется, что включение в конституцию (устав) субъекта РФ процедуры импичмента в отношении главы исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта недопустимо, поскольку норма закона, устанавливающая основания досрочного прекращения полномочий данного должностного лица сформулирована императивно и не допускает расширительного толкования. 
     Кроме того, указанный Федеральный закон в качестве одного из оснований прекращения полномочий главы исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта РФ предусматривает вступление в законную силу обвинительного приговора суда. Данная норма закона сформулирована крайне неудачно. Как известно, ст. 32 Конституции РФ ограничивает активное и пассивное право лиц, находящихся в местах лишения свободы по приговору суда. Если бы в статье закона говорилось о приговоре суда, предусматривающем в качестве наказания лишение свободы, то досрочное прекращение полномочий должностного лица происходило бы вследствие утраты им пассивного избирательного права либо несовместимости. В данной же статье речь идет о любом обвинительном приговоре суда, вне зависимости от наказания. Иными словами, даже лицо, приговоренное к минимальному штрафу или условному наказанию, должно покинуть пост главы исполнительной власти. Представляется, что в данном случае существует политическая ответственность должностного лица. При любом ином подходе это означает двойную юридическую ответственность лица, что противоречит ч. 1 ст. 50 Конституции РФ. 
     Видимо, законодатель исходил из того, что лицо должно утратить доверие избирателей в случае совершения им преступления. Но не лучше ли было бы предоставить законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ или его населению, Государственной Думе, если речь идет о депутатах данных представительных органов, право самостоятельно решить вопрос о доверии к такому должностному лицу, предусмотрев, например, обязательное обсуждение вопроса о доверии на ближайшем заседании после вынесения приговора? 
     Аналогичным образом обстоит дело с депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации. [80] Как отмечают ученые, совершив преступление, депутат теряет само право продолжать осуществление депутатских полномочий. [81] То есть должна иметь место моральная ответственность? Т.Д. Зражевская полагает, что депутат нарушает одновременно и уголовный закон, и норму конституционного права, обязывающую депутата в своей деятельности руководствоваться Конституцией РФ и законодательством. Поэтому депутат в подобных случаях несет двойную ответственность: и как депутат (лишение мандата), и как физическое лицо (уголовное наказание). [82] Представляется, однако, что общая норма о недопустимости двойного наказания за одно и то же правонарушение (а нарушение общей нормы о соблюдении действующего законодательства в данном случае не образует самостоятельного правонарушения, обязанность руководствоваться в своей деятельности положениями Конституции РФ и действующего законодательства возложена на любого гражданина РФ, вне зависимости от его статуса) распространяется на любое лицо, в том числе и на депутата. 
     Одним из оснований досрочного прекращения полномочий депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ, представительного органа местного самоуправления, иных выборных должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления является их отзыв избирателями. Специфика этой санкции состоит в том, что она применяется непосредственно избирателями. В отличие от предыдущего этапа развития нашего государства, отзыв не применяется к депутатам высшего законодательного (представительного) органа страны. 
     М.А. Краснов полагает, что нет необходимости относить к основаниям для от-зыва грубое нарушение Конституции РФ, федеральных законов, законов субъекта Федерации: «Поскольку речь идет о нарушении правовых норм, постольку правовую оценку этому могут дать только юридически квалифицированные люди ... – должностные лица, которые не только вправе, но и обязаны контролировать деятельность органов госу-дарственной власти в сфере законности и реагировать на нарушения». [83] По его мнению, «за нарушение зако-на органы власти должны отвечать юридически перед государством, а не перед народом или населением». [84] 
     Казалось бы, отзыв депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ может быть мерой как конституционно-правовой, так и политической ответственности. Однако Конституционный Суд установил, что «по смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.». [85] 
     В следующем Постановлении по данному вопросу Конституционный Суд высказался еще более радикально: «Не являясь институтом избирательного права, институт отзыва отражает конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом. …В силу закрепленных Конституцией РФ принципов демократического правового государства, а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке». [86] Таким образом, институт отзыва главы исполнительной власти (высшего должностного лица) или депутата представительного органа субъекта РФ может выступать только как мера конституционно-правовой, но не политической или иной ответственности. 
     Многие ученые рассматривают отмену нормативно-правовых актов как меру конституционной ответственности: [87] «...Издание незаконного акта госу-дарством – это превышение власти, злоупотребление правом издавать властные постановления, это право-нарушение в сфере правотворчества и правопримене-ния. При отмене незаконного акта или применении мер дисциплинарной ответственности претерпевание ответственности состоит в умалении авторитета, пре-стижа, уважения виновного органа и должностного ли-ца, а в соответствующих случаях – и в возмещении ущерба». [88] Н.М. Колосова характеризует данную санкцию как «правовосстановительную». [89]
     Однако следует согласиться с Д.Т. Шоном, рассматривающим данную меру как устранение из правового пространства акта, которого в нем быть не должно. [90] Само по себе признание правовых актов частично или полностью незаконными или даже неконституционными не влечет каких-либо ограничений или ущемлений материального или юридического характера для тех, кто их издал. Поэтому следует признать правоту тех авторов, которые не считают отмену незаконных актов ответственностью. [91] Отмена нормативного акта (например, отмена актов Правительства РФ Президентом РФ в соответствии с п. 3 ст. 115 Конституции России) фактически представляет собой «своеобразную государственно-правовую реституцию» [92] – приведение сторон в прежнее положение. Иными словами, неконституционный акт признается ничтожным – не порождающим правовых последствий и не существующим в данной правовой системе. В таком случае неконституционный (незаконный) акт просто устраняется из правовой системы без применения ответственности к издавшему его органу. Президент РФ лишь восстанавливает положение, существовавшее в правовой системе до издания данного акта. Подобная санкция не носит и правовосстановительного характера, поскольку орган, издавший акт, не несет неблагоприятных последствий вследствие отмены изданного им акта. Как уже отмечалось, даже отстранение от должности либо роспуск представительного органа, предусмотренные Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», наступают не за принятие органом или должностным лицом неконституционного (незаконного) акта, а за неисполнение решения суда об отмене такого акта в течение установленного срока. Нанесение же ущерба авторитету органа, издавшего акт, [93] представляет собой ответственность скорее моральную, нежели юридическую. 
     Не относится к числу мер конституционно-правовой ответственности и приостановление Президентом РФ действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ до разрешения соответствующим судом вопроса об их соответствии Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России. В данном случае Президент пытается предупредить возможный ущерб от действия неконституционного (незаконного) акта до его отмены. При этом издавший акт орган не претерпевает негативных последствий своего решения. По логике рассматриваемой статьи, Президент РФ должен одновременно обратиться в суд для окончательного решения вопроса. На практике, к сожалению, этого не происходит. Видимо, в суд в случае бездействия Президента должно обращаться другое заинтересованное лицо – орган исполнительной власти субъекта РФ, издавший акт. 
     Соответственно не является мерой конституционно-правовой ответственности и признание правового акта Конституционным Судом или конституционными (уставными) судами субъектов РФ не соответствующим Конституции РФ либо конституции (уставу) субъекта. Аналогичным образом обстоит дело и с неопубликованными актами. 
     Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью относится к уголовно-правовым санкциям (ст. 47 Уголовного кодекса РФ). Оно может назначаться только как санкция за совершение преступления. В советский период существовала такая мера ответственности, как лишение или ограничение (приостановление) политических и иных прав и обязанностей граждан, которая применялась к представителям так называемых эксплуататорских классов с целью лишить их права участвовать в политической жизни. Такая санкция может применяться и в настоящее время, что, однако, не должно обусловливаться классовым принципом. Представляется целесообразным ввести такую санкцию, как лишение права занимать определенные должности (например, должности в любых органах публичной власти) или заниматься определенной деятельностью в качестве меры конституционно-правовой ответственности, применяемой к должностным лицам органов публичной власти, отстраненным от должности. Элементы этого есть в проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”». В соответствии с данным проектом гражданин России, замещавший должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ и ушедший с указанной должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта либо отрешенный от указанной должности Президентом РФ, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами. 
     Не может расцениваться как мера конституционно-правовой ответственности и то, что лица, осужденные к лишению свободы, лишены избирательных прав. Поскольку основанием применения этой санкции выступает совершение лицом преступления, то эта санкция может рассматриваться как дополнительная мера уголовной ответственности. 
     В качестве одного из видов конституционно-правовых санкций в литературе рассматривается лишение орденов, медалей и почетных званий. [94] В настоящее время эта мера также предусмотрена среди уголовно-правовых санкций (ст. 48 Уголовного кодекса РФ – лишение специального воинского или почетного звания, классного чина или государственных наград).
     Как видно из приведенного выше перечня, все санкции, кроме предупреждения, носят радикальный характер и предусматривают прекращение полномочий виновного лица. Иногда это не совсем целесообразно. Введение таких санкций, как общественное порицание, понуждение к исполнению обязанности, приостановление полномочий, лишение права занимать определенные должности, более широкое использование предупреждения, способствовало бы большей гибкости санкций конституционно-правовой ответственности, большему соответствию их принципам целесообразности и гуманизма ответственности.



[1] - См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 8.

[2] - См.: Баглай М.В. Конституционное право РФ. М., 1999. С. 33 – 34. 

[3] - См.: Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право РФ. М., 2001. С. 65.

[4] - См.: Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Указ. работа. С. 69 – 70.

[5] - См.: Там же. С. 84 – 85.

[6] - См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. С. 399.

[7] - См.: Безуглов А.А., Солдатов С.А. Указ. работа. С. 65; Кутафин О.Е. Указ. работа. С. 385. 

[8] - Еременко Ю. П. Советская Конституция и законность. С 160; Игнатенко В. В. Ответ-ственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах: основания и сан-кции. Учебное пособие. Иркутск, 1996. С. 4.

[9] - Зражевская Т. Д. Ответственность по со-ветскому государственному праву. Воро-неж, 1980. С. 32; Умнова И. А. Конституци-онные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 218 – 220; Лучин В. О. Ответственность в механизме реализации Конституции//Право и жизнь. 1992. № 1. С. 39; Шон Д. Т. Конститу-ционная ответственность// Государство и право. 1995. № 7. С. 41, 43.

[10] - См.: Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и проблемы реализации// Журнал российского права. 2000. № 2. С. 27.

[11] - Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих. Материалы конференции//Государство и право. 2000. № 3. С. 26.

[12] - Там же. С. 26.

[13] - См., например, Еременко Ю.П., Рудинский Ф.М. Проблема ответственности в советском государственном праве//Юридическая ответственность в советском обществе. Волгоград, 1974; Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность//Советское государство и право. 1975. № 10; Боброва Н.А. Ответственность как средство укрепления законности в государственно-правовых отношениях//Юридические гарантии и режим социалистической законности в СССР. Ярославль, 1977; Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980.

[14] - См.: Колосова Н.М. Указ. работа. С. 6 – 7. 

[15] - Там же. С. 8.

[16] - См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность – самостоятельный вид юридической ответственности//Государство и право. 1997. № 2. С. 86.

[17] - См.: Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете)//Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2001. № 3. С. 124.

[18] - См.: Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 2. Свердловск, 1964. С. 198.

[19] - СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

[20] - См.: Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. С. 24.

[21] - См.: Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Указ. работа. С. 17.

[22] - См.: Невинский В.В. Конституционная ответственность и решения Конституционного Суда Российской Федерации//Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Материалы Всероссийского совещания (Москва, 22 марта 2001 г.). М., 2001. С. 102.

[23] - См.: Еременко Ю.П. Советская конституция и законность. С. 160.

[24] - Подробнее см.: Административное право зарубежных стран/Отв. ред. Козырин А.Н. М., 1996; Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2000.

[25] - См.: Колосова Н.М. Указ. работа. С. 35.

[26] - См.: Безуглов А.А., Солдатов С.А. Указ. работа. С. 92.

[27] - См.: Лучин В.О. Конституционные деликты//Государство и право. 2000. № 1. С. 12.

[28] - Там же. С. 12.

[29] - См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 430.

[30] - См.: Шон Д.Т. Указ. работа. С. 37.

[31] - См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. С. 431.

[32] - См.: ст. 40.1 Федерального закона в ред. от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре РФ»//СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878. № 47. Ст. 5620; 2000. № 2. Ст. 140.

[33] - См.: Лучин В.О. Конституционные деликты. С. 17.

[34] - См.: Шон Д.Т. Конституционная ответственность//Государство и право. 1995. № 7. С. 39.

[35] - СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712. 1998. № 1. Ст. 1.

[36] - См.: Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих. Материалы конференции//Государство и право. 2000. № 3. С. 27.

[37] - См.: Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность. С. 22.

[38] - См.: Шон Д.Т. Указ. работа. С. 38.

[39] - См.: Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих. Материалы конференции//Государство и право. 2000. № 3. С. 27; Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность. С. 22; Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. С. 49 – 50.

[40] - См.: Зражевская Т.Д. Указ. работа. С. 56 – 57.

[41] - См.: Безуглов А.А., Солдатов С.А. Указ. работа. С. 80; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в РФ. С. 12.

[42] - См.: Безуглов А.А., Солдатов С.А. Указ. работа. С. 79.

[43] - СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447. 2001. № 7. Ст. 607. 2001. № 51. Ст. 4824.

[44] - См.: Невинский В.В. Конституционная ответственность и решения Конституционного Суда РФ//Проблемы исполнения федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ// Материалы Всероссийского совещания (Москва, 22 марта 2001 г.). М., 2001. С. 105; Витрук Н.В. Правовые позиции Конституционного Суда РФ как источник права//Проблемы исполнения федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ// Материалы Всероссийского совещания (Москва, 22 марта 2001 г.). М., 2001. С. 75 –76.

[45] - Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М., 1991. С. 25.

[46] - См.: Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете)//Вестник Московского университета. Серия. 11. Право. 2001. № 3. С. 125.

[47] - См.: Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона//Государство и право. 1993. № 6. С. 49.

[48] - СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 700.

[49] - См.: Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985. С. 66.

[50] - См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. С. 389.

[51] - См.: Бельский К.С. Персональная ответственность в советском государственном управлении. М., 1988 – 89 гг.; Он же. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М., 1990; Краснов М.А. Коллегиальная и персональная ответственность в работе местных советов; Он же. Ответственность в системе народного представительства. М., 1995; Малеин Н.С. Юридическая ответст-венность и справедливость. М., 1992.

[52] - См.: Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете)//Вестник Московского университета. Серия. 11. Право. 2001. № 3. С. 129.

[53] - См.: Колосова Н.М. Указ. работа. С. 65.

[54] - См.: Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. С. 27.

[55] - См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 221.

[56] - См.: Барциц И.Н. Федеративная ответственность. М., 1999. С. 9.

[57] - Там же. 

[58] - Умнова И.А. Указ. работа. С. 224 – 226.

[59] - Федеральный конституционный закон от 10 ноября 1920 г.//Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1985. С. 21.

[60] - Основной закон ФРГ от 23 мая 1949 г.//Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М., 1991. С. 25.

[61] - Цит. по: Конституционное (государственное) право зарубежных стран/Отв. ред. Б.А. Страшун. Т. 4. М., 2001. С. 456.

[62] - См.: Барциц И.Н. Федеративная ответственность. С. 66.

[63] - См.: Краткая история США. М., 1993. С. 188.

[64] - Конституция (Основной Закон) РСФСР. М., 1992.

[65] - См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. С. 424.

[66] - См., например, Безуглов А.А., Солдатов С.А. Указ. работа. С. 74.

[67] - См.: Колосова Н. М. Конституционная ответственность в РФ. С. 63.

[68] - СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878. № 47. Ст. 5620; 2000. № 2. Ст. 140.

[69] - См.: Рудинский Ф.М. «Дело КПСС» в Конституционном Суде. М., 1998. С. 169 – 172.

[70] - См. Основной Закон ФРГ 1949 г.//Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты/Под ред. Ю.П. Урьяса. М., 1991. С. 25.

[71] - См. подробнее: Альхименко В., Дмитриев Ю.А., Шутько Д. Инициативный законопроект «О политических партиях»//Перспективы. 1991. № 2. С. 117.

[72] - См.: Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих. Материалы конференции//Государство и право. 2000. № 3. С. 26.

[73] - См.: Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете)//Вестник Московского университета. Серия. 11. Право. 2001. № 3. С. 126.

[74] - См.: Лучин В.О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм. М., 1993. С. 68.

[75] - См.: Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 89; Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 130; Самощенко И.С. Охрана режима законности Советским государством. М., 1960. С. 72.

[76] - См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в РФ. С. 110.

[77] - Там же.

[78] - См.: Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих. Материалы конференции//Государство и право. 2000. № 3. С. 24.

[79] - См.: Карасев М.Н. О государственно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ//Журнал российского права. 2000. № 7. С. 29.

[80] - См.: Федеральный закон в ред. от 5 июля 1999 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»//СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3466; 2001. № 7. Ст. 614. № 32. Ст. 3317. 

[81] - См.: Авакьян С.А. Санкции в советском государственном праве// Советское государство и право. 1973. № 11. С. 34 – 35.

[82] - См.: Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. С. 106.

[83] - См.: Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона//Государство и право. 1993 . № 6. С. 47.

[84] - Там же. С. 47.

[85] - Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года “О порядке отзыва депутата Московской областной Думы” в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ»//СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 348.

[86] - Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”»//СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

[87] - См.: Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980. С. 84; Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. С. 403.

[88] - См.: Малеин Н.С. Современные проблемы юридической ответственности//Государство и право. 1994. № 6. С. 23.

[89] - См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в РФ. С. 119.

[90] - См.: Шон. Д.Т. Указ. работа. С. 40.

[91] - См.: Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 1993. С. 18.

[92] - См.: Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона//Государство и право. 1993. № 7. С. 40 – 41.

[93] - См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. С. 406.

[94] - См.: Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. С. 110.