Дмитриев Ю.А.

Сайт доктора юридических наук, профессора Дмитриева Ю.А.

О развитии Российской правовой системы в конце XX века

Ю.А. ДМИТРИЕВ 
доктор юридических наук,
профессор,
главный редактор
журнала "Право и Жизнь"

О РАЗВИТИИ РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ В КОНЦЕ ХХ ВЕКА

     В настоящей статье автор не ставит своей целью детальный анализ конкретных нормативных актов, он дан в иных, в том числе и его работах, с чем связано столь обильное количество ссылок. Задача настоящей статьи - дать анализ общих тенденций в разви-тии правовой системы России на современном этапе, прежде всего, - в области защиты прав человека. 
     Общая тенденция, наметившаяся в развитии российской право-вой системы во второй половине 90-х годов XX века, не может не вызывать тревоги у сторонников демократического пути развития нашей страны. 
     Судите сами. Вслед за созданием федеральных округов, Госу-дарственного совета и изменения порядка формирования Совета Фе-дерации, превратившего верхнюю палату Парламента в карманный орган Администрации Президента, [1] появился ряд Законов, в кор-не изменивших подходы к целому ряду фундаментальных институтов в системе прав человека. 
     Прежде всего, необходимо сказать о правах политических, в наибольшей степени определяющих демократический характер любого государства, в том числе - России. Важнейшее из них - избира-тельное право. Отсутствие в Конституции чётко закреплённых принципов избирательного права и самой избирательной системы привело к тому, что на протяжении менее чем десяти лет действия Российской Конституции в нашей стране появляется уже третья по счёту и далеко не последняя редакция Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре-ферендуме граждан Российской Федерации". Причём во всех после-дующих редакциях прослеживаются две взаимосвязанные тенденции: усиление позиций избирательных комиссий, прежде всего - Цент-ральной избирательной комиссии, и всё большее сокращение воз-можностей граждан для свободного участия в выборах. В Законе от 12 июня 2002 г. дело дошло до того, что граждан лишили права выдвигать из своей среды кандидата на выборную должность, сох-ранив это право только за политическими партиями и самовыдви-женцами (ч. 2 ст. 32). [2] Как известно, для самовыдвижения в нашей стране отсутствует историческая практика, да и сам канди-дат в этом случае по степени политической значимости вряд ли составит конкуренцию выдвинутому партией кандидату. 
     Теперь обратимся к тому, что же собой представляет полити-ческая партия согласно принятому после долгих споров 11 июля 2001 г. Федеральному закону "О политических партиях". [3] Как следует из смысла ст. 3 Закона, это исключительно общефедераль-ная структура, имеющая региональные отделения численностью не менее 100 членов как минимум в 45 субъектах Российской Федера-ции, с общим числом членов в масштабах страны - не менее 10 тысяч. [4] Совершенно очевидно, что такую махину без участия бюд-жетных средств создать в принципе невозможно. А эти средства могут быть выделены политической партии только по результатам предшествующих выборов (ч. 1 ст. 33). Таким образом круг замк-нулся. В выборах участвуют только те политические партии, кото-рые созданы на предшествующих этапах политической истории Рос-сии (1991-2001) или созданные по технологии "Единой России". [5] Таким образом, российские избиратели на долгие годы обречены видеть на выборных должностях одни и те же лица, неизменные ло-зунги и набившие оскомину идеи. Не случайно подобная практика получила меткое наименование "управляемая демократия". 
     К сказанному следует добавить, что ещё несколько лет назад центральная власть крайне негативно воспринимала факт участия в региональных выборах местных и федеральных политических партий. Автору даже известен случай, когда после отрицательного заклю-чения Центральной избирательной комиссии по действующему изби-рательному Закону Саратовской области смешанная избирательная система (пропорционально-мажоритарная) была заменена на чисто мажоритарную. [6] Однако с созданием системы чисто федеральных партий, с управляемыми из центра региональными отделениями центральная власть наоборот навязывает субъектам обязательное участие этих отделений в выборах (см. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. "О внесении дополнения и изменений в статью 4 Фе-дерального закона "Об общих принципах организации законодатель-ных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". [7] 
     Любопытно, что на современном этапе развития нашей страны сдвинулись с мёртвой точки многие законодательные инициативы, долгие годы лежавшие без движения в Государственной Думе: Зе-мельный, Уголовно-процессуальный, Административный, Трудовой кодексы. Но по прежнему два важнейших основных политических права граждан: свобода собрания право и на обращения до сих пор остаются не обеспечены Федеральным законом, как того требует действующая Конституция (ч. 3 ст. 55), и регламентируются под-законными актами бывшего СССР. [8] Причём показательно, что про-екты этих Законов в различных вариантах имеются уже давно, [9] но, поскольку эти политические права призваны стать эффективны-ми формами обратной связи между гражданами и властью, то они видимо сознательно "положены под сукно". 
     К перечисленному набору нормативных актов необходимо доба-вить принятый ранее - 10 октября 1995 г. - Федеральный консти-туционный закон "О референдуме Российской Федерации", который специалисты сразу же после вступления в силу окрестили законом "о непроведении референдума. Это объясняется тем, что Закон для реализации этого конституционного права граждан требует от ини-циаторов референдума собрать 2 миллиона подписей за 3 месяца не менее чем в десяти субъектах Российской Федерации за собствен-ный счёт (см. ст. 8 и 9 Закона). [10] Немудрено, что за 7 лет действия Закона сделать это не удалось никому. Такова общая оценка возможностей реализации политических прав граждан. 
     Объективности ради следует отметить, что наступление про-исходит не только на политические права граждан. Например, при-нятый 31 мая 2002 г. Федеральный закон "О гражданстве" содержит такие новеллы как вид на жительство, причём в Законе отсутству-ют какие-либо указания на то кем, в каком порядке и на какой срок он предоставляется; экзамен на знание русского языка и Российской Конституции, принимаемый неизвестно кем и в каком объёме. [11] Новый Закон фактически отменяет двойное гражданс-тво, гражданство Республик в составе Российской Федерации и многие другие демократические достижения, которые содержал За-кон 1991 г. Критика, которой был подвергнут будущий Закон ещё на стадии проекта не возымела действия. [12] 
     Также оставляет желать много лучшего Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. "О свободе совести и о религиозных объеди-нениях", который ввёл неравенство в правах для традиционных и нетрадиционных конфессий на территории Российской Федерации [13] и как следствие нарушил равенство прав граждан в вопросах сво-боды совести (ст. 19 и 28 Конституции). [14] 
     В завершение скорбного перечня необходимо указать Феде-ральный закон от 31 мая 2002 г. "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", который пошёл по пути раз-рушения традиционно сложившихся в нашей стране адвокатских кол-легий, замены их адвокатскими палатами (по аналогии с нотари-альными) и поставил адвокатское сообщество под более жесткий государственный контроль. [15] Думается, что в этих условиях но-вая адвокатура станет менее эффективным органом защиты прав российских граждан в первую очередь от самого государства, его органов и нерадивых чиновников. 
     Разумеется, не всё в российской правовой системе может быть представлено в негативном свете. До середины 90-х годов тенден-ции в её развитии, в том числе - в области защиты прав челове-ка, были иными. В числе достижений этих лет необходимо назвать Закон РСФСР от 9 апреля 1990 г. "О свободе вероисповеданий". [16] Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "О средс-твах массовой информации", [17] Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации", [18] Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Рос-сийской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребыва-ния и жительства в пределах Российской Федерации", [19] Феде-ральный закон от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Рос-сийской Федерации и въезда в Российскую Федерацию граждан Рос-сийской Федерации", [20] ставший точной калькой с действовавшего ранее в нашей стране аналогичного Закона СССР от 20 мая 1991 г., [21] первоначальные редакции Законов о беженцах и вынужденных переселенцах, Гражданский кодекс и мн. др. 
     Основное достоинство перечисленных Законов начала 90-х го-дов заключалось в том, что они были основаны на единственно возможном принципе определения набора прав человека и граждани-на: "Можно всё, что не запрещено законом". А с середины 90-х годов в принимаемых в нашей стране Законах этот принцип стал подменяться правоприменительной деятельностью органов публично-го управления, то есть органов исполнительной власти федераль-ного, регионального и местного уровней. 
     Причём нельзя сказать, что эта подмена произошла по воле какого-то одного человека или органа. Скорее - это проявление общей ментальности Российского общества, для которого период демократических преобразований - это "оттепель", короткий этап между длительными периодами подчинения прав человека требовани-ям государственной бюрократии. 
     Характерный пример проявления этой черты российского об-щества проявился на совещании руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 21 мая 2002 г., на котором был создан ещё один неконституционный орган - так называемый "Совет законода-телей" при Совете Федерации, предложенный В.В. Путиным. А при-сутствующие на этом форуме "законодатели" в один голос уговари-вали Президента в нарушения принципа разделения властей взять это новообразование "под своё крыло". Причём это делалось нас-только искренне, что вряд ли походило на заранее срежиссирован-ный спектакль, подобный прошедшему несколько ранее "Гражданско-му форуму". 
     Видимо, как это ни печально, демократического запала Рос-сийскому обществу в очередной раз, как это случалось и ранее хватило без малого всего на 5 лет.



[1] - Подробнее позиция автора изложена в статьях: "Госсовет как символ российской Конституции"//Право и жизнь. 2000. № 31; "Гу-бернатор - уже не сенатор"//Право и жизнь. 2001. № 33.

[2] - См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.

[3] - Работу над этим законом и эволюцию взглядов автора можно проследить по работам: Альхименко В.В., Дмитриев Ю.А., Шутько Д.В. Инициативный авторский проект Закона СССР "О политических партиях"//Перспективы. 1991 г., № 2; Нужен ли закон о парти-ях?//Перспективы. 1991 г.,№ 2; Департизация: шаг к демократии или от неё? // Правда. 1991. 25 июля; Азы многопартийности//Прав-да. 1991. 16 августа; Дмитриев Ю.А., Токмаков К.К. Зачем нам многопартийность?//Человек и закон. 1992. № 3; Они же. Россия: становление многопартийности. М., 1992; Альхименко А.А., Дмит-риев Ю.А., Ковалёв В.Т. Закон Российской Федерации "О полити-ческих партиях". Инициативный авторский проект//Право и жизнь. 1993 г., № 3; Выборы народных депутатов в условиях многопартий-ности // Избирательная реформа: опыт, проблемы, перспективы. М., 1993; Дмитриев Ю.А., Златопольский А.А. Гражданин и власть. М., 1994; Политические права и свободы граждан в механизме реализа-ции народовластия в Российской Федерации//Правоведение. 1994 г. № 2; Политические права и свободы граждан в новой Конституции России - шаг вперёд или назад?//Конституционный вестник. 1994 г. № 1 (17); Будет ли в России цивилизованная партийная систе-ма?//Право и политика 2001 № 4; Выступление на общественных слушаниях по проектам федерального закона о политических парти-ях. Чьи идеи лучше?//Выборы: законодательство и технологии. 2001. № 1; Замечания на "президентский" проект закона "О поли-тических партиях"//Право и жизнь. 2001. № 36.

[4] - См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 29. Ст. 2950.

[5] - Показательно, что у этой "партии" как и у всякой несамостоя-тельной структуры совершенно неизвестный лидер, проигрывающий на фоне всех остальных российских и зарубежных коллег.

[6] - Подробнее см.: Бурмистров А.С., Дмитриев Ю.А., Каширская И.А., Корчиго Е.В. Выборы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основе пропорциональной избирательной системы // Право и жизнь. 1997. № 12. С. 64-65.

[7] - См.: Российская газета. 2002. 27 июля.

[8] - См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 31. Ст. 504; Там же. 1980. № 11. Ст. 192

[9] - Работу над этими законами и эволюцию взглядов автора можно проследить по работам: К вопросу о развитии права советских граждан на свободу собраний, митингов, уличных шествий и де-монстраций//Роль права, юридической науки и юридического обра-зования в перестройке. Сб. статей М., 1985; Дмитриев Ю.А., Кун-делев В.В. Извлекая уроки//Человек и закон. 1989 г. № 8; Они же. Свободу собраний - под защиту закона // Молодой коммунист. 1990, № 2; Они же. Проблемы правового регулирования свободы собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР в ус-ловиях строительства социалистического правового государства// Советы и перестройка. Сб. статей. М., 1990; Правовое регулиро-вание свободы манифестаций в действующем советском и зарубежном законодательстве // Конституционное (государственное) право зару-бежных стран: актуальные проблемы. Сб. Статей. М.,1990; Дмитри-ев Ю.А., Мещеряков А.Г. Инициативный авторский проект Закона СССР "О свободе собраний, митингов, уличных шествий и демонс-траций" // Молодой коммунист. 1990, № 2; Митинг - в рамки зако-на // Человек и закон. 1990, № 7; Альхименко В.В., Дмитриев Ю.А., Ковалёв В.Т. Как решит народ // Перспективы. 1990, № 9; Свобода манифестаций в системе самоуправления народа // Самоуправление: теория и практика. Сб. статей. М., 1991; Дмитриев Ю.А., Лучинский Ю.М. Митинги и пикеты защитит закон//Российская газета. 1992. 3 июля; Дмитриев Ю.А., Златопольский А.А. Гражданин и власть. М., 1994; Право на обращение - право на ответ. Общест-венные слушания по инициативному проекту федерального закона "О гарантиях права граждан Российской Федерации на индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы мест-ного самоуправления, государственные и муниципальные организа-ции"// Выборы: законодательство и технологии. 2002. № 2.

[10] - См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 42. Ст. 3921.

[11] - См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 22. Ст. 2031

[12] - См., напр.: Дмитриев Ю.А. Замечания на проект Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации//Право и политика. 2001 . N 5; Зиновьев А.В. Проект Федерального закона "О граж-данстве Российской Федерации": политико-правовой анализ//Право и жизнь. 2001. № 40.

[13] - См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 39. Ст. 4465.

[14] - Подробнее см.: Дозорцев П.Н. Закон о свободе совести: пов-торение пройденного//Право и жизнь. 1998. № 14.

[15] - Подробнее см.: Дмитриев Ю.А. Новому российскому обществу - новая адвокатура//Бюллетень Министерства юстиции Российской Фе-дерации. 2001. № 10.

[16] - См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 21. Ст. 240.

[17] - См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федера-ции и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 7. Ст. 300.

[18] - См.: Там же. 1992. № 6. Ст. 243.

[19] - См.: Там же. 1993. № 32. Ст. 1227.

[20] - См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 34. Ст. 4029.

[21] - См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 24. Ст. 687.